1、1“三三制”政权是中国协商民主的最早实践与探索摘要：陕甘宁边区“三三制”政权建设是中国共产党在发展民主道路上协商民主思想的萌芽和雏形。 “三三制”政权对协商民主在民主合作的必要性、合作的原则、合作的方式方法等均进行了宝贵的实践和探索。回顾中国协商民主发展的历程，深入研究协商民主思想演进发展的轨迹，对于推进中国特色社会主义民主政治建设具有重要的意义。 关键词：“三三制”政权；协商民主；实践；探索 中图分类号：K269.5 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）04-0005-06 党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进
2、协商民主广泛、多层、制度化发展” 。这是首次在党的全国代表大会报告中提出并系统论述社会主义协商民主制度，对健全社会主义协商民主制度进行了规划和部署，体现了中国共产党对社会主义民主政治问题的最新实践与理论创新。认真梳理中国共产党对协商民主的实践与探索的历史轨迹，对于学习贯彻落实党的十八大精神，坚持和完善社会主义协商民主制度具有十分重要的意义。 一、 “三三制”政权的建立与推广 1937 年 9 月，中国共产党将原陕甘宁革命根据地的苏维埃政府正式改称为陕甘宁边区政府，政权性质由苏维埃政权转变为抗日民主政权。2抗日民主政权的政权结构包括立法、行政和司法机关。1937 年 5 月至 10月，陕甘宁边区
3、进行了不分阶级、不分党派、不分宗教信仰、男女平等、民族平等的民主选举，成立了乡、区、县的各级议会和民主政府。选举时边区政府多次强调除汉奸卖国贼以外的一切赞成抗日的人们都有选举权和被选举权，一切选民的权利都是平等的，使得边区民众政治参与积极性高涨，第一次普选选民参与率高达 70%。1937 年 11 月，在各级选举的基础上开始进行边区议会选举（1938 年 11 月改称参议会） 。1939 年 1月 17 日至 2 月 4 日，因战争环境和其他原因，陕甘宁边区第一届参议会在延安才得以召开。由于中国共产党及其领导干部在边区人民群众中威信很高，加上一些中共干部对于建立统一战线政权认识模糊，缺乏经验，
4、因而初建的抗日民主政权在各级民意机关（参议会）和政府机关里， “清一色”的中共党员现象相当普遍。边区第一届参议会议员 145 人中，中共党员 137 人，党外人士仅 8 人；该届参议会选举的常驻议员 9 人，边区政府常委 15 人，全部是中共党员。为扩大“清一色”政权模式在社会各阶层的广泛代表性，中国共产党力图用选举以外的民主形式来对选举民主进行补充。 1940 年初，延安县中区五乡在完成征粮工作中，改进和创新征粮工作的方式方法，乡政府用民选方式组成征粮委员会，每十二三户居民公选 1 名代表，全乡共选出 27 名代表组成征粮委员会，其中共产党员仅 9人，其余 18 人都是党外人士，包括富裕户和
5、绅士。但征粮委员会充分发扬民主，在群众中进行大量的宣传和解释工作，精确调查统计，提前完成全乡 340 石公粮的定额，还超额完成 11 石。尤为难得的是全乡各界人3民都认为这一年公粮派得公平，出得心甘情愿。陕甘宁边区中央局非常重视中区五乡征粮委员会的成功经验，写成报告上报中央并号召在边区各地推广。毛泽东充分肯定这个做法，在报告上批示：“共产党员只有与多数非党人士一道，真正实现民主的三三制才能使革命工作做好，也才能使党的生活活跃起来，如果由党员包办一切工作，一定做不好，党员也会硬化不进步。 ”这是“三三制”的缘起。 为了巩固和扩大抗日民族统一战线，中共中央制定具体政策来推动和保障不同阶层、不同党派
6、、不同民族的人们来参与边区政权建设，其中关于政权组织，就是坚决贯彻“三三制” （即共产党员、党外进步人士、中间派各占三分之一） 。1940 年 3 月 6 日，毛泽东在为中共中央起草对党内发出抗日根据地的政权问题的指示中强调：“在抗日时期，我们所建立的政权的性质，是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政” ， “根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一” 。为了保证“三三制”政权得到贯彻落实，指示强调政权中人员的分配是党的真心政策，
7、不能敷衍塞责。 1941 年 1 月 30 日，陕甘宁边区中央局给所辖各级党委下发关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示 。4 月 27 日，中共中央政治局批准通过了陕甘宁边区施政纲领 ，并下发关于发布（陕甘宁边区施政纲领）的指示 ，将“三三制”的实施与否，提高到关系中国共产党能否领导全国革命胜利的高度， “关于三三制的实施，尤须利用4此纲领上之条文，对党内进行深刻的教育，因为党员不善于与党外人士合作，为现时我党最严重问题，不解决此问题，我党是无法领导全国胜利的”嗍。这个纲领经毛泽东亲自反复修改，规定边区参议会实行“三三制”原则，共产党员必须与党外人士实行民主合作，不得把持包办，独断
8、专行，要求把陕甘宁边区建设成为军民一致、军政团结、政治民主、经济上有办法的对全国有示范作用的先进地区。显然，毛泽东等中共中央领导希望陕甘宁边区在执行党的政策中带个头，承担起实验、推广、完善政策特别是“三三制”政权建设政策的任务。 1941 年 11 月，陕甘宁边区第二届参议会召开第一次会议，共计选出219 名参议会议员参加会议，其中共产党人 123 人，占 56%，国民党员 24人，救国会 1 人，其他人士 71 人。这次会议最显著的特点是在选举的基础上实行了“三三制”原则。为弥补民主选举中候选名单中很多非党候选人未能顺利当选的缺憾，中共西北中央局下发关于聘请非党民主人士为边区参议员的通知 ，
9、指定专人代表边区政府送达各非党候选人，详细向他们说明中国共产党实行“三三制”的决心和诚意，并敦请他们准时出席参议会。因参议会各议员小组提出的常驻议员和政府委员候选人名单中，共产党员人数较多，于是谢觉哉、马文瑞等 12 名党员主动要求退出政府委员候选人，肖劲光等 6 名党员退出常驻议员候选人。会议最后选出常驻议员 9 名，其中共产党员 3 名，党外人士 6 名，经无记名投票从 39 名候选人中选出 18 名政府委员，其中共产党员占 7 名，略超过三分之一。共产党员徐特立当即申请退出，经大会讨论通过，以党外人士白文焕递补。开明绅士安文钦被选为边区参议会副议长，开明绅士李5鼎铭被选为边区政府副主席。
10、1946 年 4 月，陕甘宁边区的第三届参议会，共选出边区参议员 170 人，其中共产党员 61 人，占 35.9%，略高于三分之一，选出常驻议员 12 名，其中共产党员 4 名，党外人士 8 名，选出边区政府委员 19 名，共产党员 6 名，不足三分之一，党外人士 13 人。在选举正副议长时，9 名候选人中党员超出“三三制”规定的三分之一，习仲勋当即宣布退出候选。中国共产党用这种反保证的方式确保某些党外人士当选（即共产党员当选人数超出三分之一时一些共产党员自动退出由党外人士递补）的做法向各界人士表明了中共忠实执行“三三制”原则的鲜明立场，得到了党外人士的高度认同。李鼎铭在就职演说中高度评价：
11、“共产党很愿意大公无私，做到精诚团结，各党派、无党派人士应互相信任，互相亲爱，看成一家人，同力合作，干这抗战建国的事。 ” 根据陕甘宁边区的经验和“三三制”的原则，华北、华中各根据地纷纷加强政权建设，相继在选举基础上坚持“三三制” ，建立起临时参议会或参议会和政府机关，制定施政纲领，并颁布各种法规和条例。在中国共产党的大力倡导和推行下， “三三制”政权在各抗日民主根据地先后得以实施。 二、 “三三制”政权取得的卓著成效 陕甘宁边区政权实行的“三三制” ，极大调动了除共产党外的各党各派、无党无派与各界人士建设边区的积极性，有效加强了边区各级政权的民主决策和科学决策，提高了各级政府的办事效率，取得
12、了十分卓著的成效，为中国共产党领导全国各族人民夺取全国革命胜利奠定了坚实的思想基础和组织基础。 6首先， “三三制”的实施，使边区各级政权具有更加广泛的代表性和群众基础。这对提高政权的号召力，调动社会各界建设边区的积极性相当有利。边区、县、乡三级参议会的议员成分，以及出任县、乡两级政府委员的成分，地主、富农等“高成分”占了相当的比例，工、农、商、学、兵和绅士也都有。就党派而言，在边区和县级中共党员占优势，在乡一级无党派的占优势，国民党员也有。广泛的代表性，使“革命阶级”和曾经成为“革命对象”阶级的积极性迅速得到激发。林伯渠曾说：“在土地分配已久的区域，也还有地主和士绅，他们从绝望的地位见到三三
13、制，就多表示出意外与兴奋的心情，例如说，共产党宽宏大量，仁义治国；从前以为革命不要咱们这号人了，今天咱也能管政权；迩刻事情真不同了，咱们也有权利，也能干事，同别人平等了。 ”林老描述的过去被排斥的“敌对阶级”人们的这种振奋的情绪，具有普遍性。 其次，高涨的参政热情加上出色的参政能力产生了理想的参政效果。“三三制”的实施，使边区政权决策的民主性、科学性大大增强。一方面，边区政权人员构成的广泛代表性，决定了政府决策能够兼顾各方面的利益，另一方面“三三制”使边区各级政权吸纳了社会绝大多数的优秀人才。 边区各级参议会议员是选民直接选举的，候选人要展开竞选，以使选民接受自己；各级政府委员由同级参议会选举
14、产生，故也要进行适当的竞选宣传。加之“三三制”的规定比例以及采取的相应保证措施，产生出来的边区各级政权机关的工作人员，绝大多数是边区各方面的优秀者，从而让政权机关的决策能力和决策水平大为提高。这一点仅通过对7比边区参议会第一、第二两届的大会通过的提案中可以清晰看到。边区参议会第一届尚没有实行“三三制” ，参议会议员和常驻议员，是“清一色”的共产党员，仅通过了拥护蒋委员长讨伐汪精卫、杜绝汉奸土匪、扩大地方武装、统一抗战动员、发展国防经济、巩固抗日民主统一战线等 12 项原则性提案。第二届参议会认真实行了“三三制” ，党外人士在常驻议员中占了三分之二，在议员中也占了相当大的比例。其参议会的议员议政
15、素质和参政能力比第一届均有明显增强，提案增至 400 余件，经整理正式通过的就有 112 件，其中军事问题 13 件，政治问题 35 件，财政问题 13 件，文教问题 35 件，经济建设问题 6 件，特种问题 10 件。提案议政的宽广视野和拓展深度非常明显。如经济类提案，第一届参议会只讲到要发展农业生产，增强粮食收入，发展农副业，改善人民生活，发展工业，发展商业等，而第二届参议会的同类提案，进一步涉及到所有制问题和财政问题，包括发展公私商业，巩固边币和发展贸易等等。发展农业生产方面，把鼓励移民垦植提到很重要的地位，这对于解决边区人少地多、劳动人口分布不合理的问题，起到了至关重要的作用。政治类提
16、案质量也有大的提高，深为人们熟知的李鼎铭先生等 11 位参议员提出的实行精兵简政提案，迅速为边区政府以至中共中央所采纳，促成了边区以及中共领导的其他根据地历时 3 年多的大规模的精兵简政运动。第三， “三三制”的实施，大大提高了边区各级政权机关的工作效率。边区各级政权机关中，共产党员只占三分之一，党外人士占三分之二。占少数的共产党员要在政权中发挥作用，赢得党外人士的认可和尊重，8必须更加努力地工作。而外党人士以前是被排斥在中共政权之外的，特别是那些被称为“高成分”的地主、富农、国民党员等，苏维埃时期还被作为“革命的对象”受到打击，现在他们被吸纳到政权机关，参与边区治理，一方面感到受礼遇而生感激
17、报答之心，另一方面，希望借此机会一展自己“治政”才华，从而在政权机关内部形成了一种竞争赶超激励机制，大大提高了各级政府的工作效率。 正因为“三三制”在吸纳社会各界精英进行边区建设方面成效卓著，以致它在 1944 年以后又有了新的发展。一是“三三制”的范围进一步扩大，由政权机关扩展到了经济事业与文化事业机关。据 1944 年底的统计，党外人士参加经济文化部门工作的达到 2210 人，其数量仅次于参加政权机关工作数 3592 人，其中不少人还担任了领导工作。二是“三三制”的形式有了新的创造，即劳模会议和党外人士座谈会。这两种新的形式，加强了政权机关同劳动群众、党外人士的联系，同时进一步调动了这两部
18、分人群参政议政、共同建设边区的积极性。边区抗日政权的“三三制”作为民主的政权形态，可以说在中国几千年的政权史上是空前的，它同排斥其他一切党派、坚持一党专政的国民党独裁政权形态，形成了鲜明的对照。当时一位外国人这样评说：“现在中国有两个中心，一个封建的中心，在重庆；一个民主的中心，在延安。 ” 三、 “三三制”政权对协商民主的探索 “三三制”政权是中国共产党在抗战时期局部执政条件下对民主政治建设的宝贵探索与实践。在艰难的探索和实践中，毛泽东、邓小平、林伯渠、谢觉哉等著名共产党人对初含协商民主意蕴的“民主商量” 、9“民主合作”各自进行了阐述和总结，虽然较为零散和粗放，但与党外人士长期合作的理念和
19、协商民主思想的基本精神已经初见雏形。 首先，中国共产党对同党外人士民主合作的必要性和益处的认识逐步深化。中国共产党选择与党外人士民主合作的最主要原因，是共产党员人数少，要争取实现民族解放，就必须通过合作与商量的方式团结各种抗日力量。对与党外人士合作的必要性，毛泽东有着十分清醒的认识：“中国社会是一个两头小中间大的社会，无产阶级和地主大资产阶级都只占少数，最广大的人民是农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级。任何政党的政策如果不顾到这些阶级的利益，如果这些阶级的人们不得其所，如果这些阶级的人们没有说话的权利，要想把国事弄好是不可能的” ，而“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只
20、有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利” 。共产党与党外人士实行民主合作，对于清除党内毛病和办好国事是有好处的。 “共产党是真心实意想把国事办好的。但是我们的毛病还很多。我们不怕说出自己的毛病，我们一定要改正自己的毛病。我们要加强党内教育来清除这些毛病，我们还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。这样的内外夹攻，才能把国事真正办好起来” 。邓小平在党与抗日民主政权中也认为“三三制”这种几个革命阶级对汉奸、亲日派、反动派的联合专政，既合乎统一战线原则，有利于团结大多数人以与日寇、汉奸、亲日派、反动派进行斗争，又能保证由共产党员与进步势力结合起来的优势，进而断言“这不仅
21、是今天敌后抗战的最好政权形式，而且是将来新民主主义共和国所应采取的政权形式” ，因为“民主政治的10好处，正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题决定问题；它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确，是否为群众所了解所拥护；它能够使我们对事物感觉灵敏，随时具有高度的警惕性；它能够使我们党得到群众的监督，克服党员堕落腐化的危险，及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党；它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力，使党更加接近群众，锻炼党使党成为群众的党” 。 其次，对与党外人士民主合作的原则进行了探索。 “三三制”政权是多个革命阶级联合专政的政权，政权的运作必然
22、涉及两个基本问题，即谁领导和如何协商的问题。经过实践，中共提出合作原则主要就是两条：一是坚持共产党的领导，二是对党外人士要尊重信任，真诚相待。参加“三三制”政权的各党各派在政治上完全平等，这就给共产党提出了一个在数量上不占优势又不能靠法律保证领导权的情况下，如何保持自己的优势和领导权的问题。邓小平对此有比较精到的论述：“优势从何而得？一方面从组织成分上去取得，这在三三制原则本身是包含着的；但更基本的是从民主政治斗争中去取得，即是说，主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护” 。同时，与党外人士相处要彼此信任，互相尊重。首先要信任他们，在其职权范围内的事情放手让他去做，帮助他完成任务，以提高其积极性和自信心；有成绩给以表扬，有缺点帮助他改正。其次是充分的尊重。对于党外人士的宗教信仰、思想自由及生活习惯，必须加以尊重。要特别注意方法，特别是“对参加我们政权的党外人士
