1、1“适应性”农村金融改革与民间资本突围摘要：我国新一轮农村金融改革迫切需要一种新型改革模式来指导，“适应性”改革模式强调基于农村实际，诱导组织创新，培育农村金融市场机制，同时严格规范政府行为。 “适应性”农村金融改革需要实现民间资本在农村金融领域的突围，当前我国民间资本在农村金融领域没有取得实质性突破，使新型农村金融组织不具有“适应性” 。应该处理好金融制度创新与风险防范的关系，减少管制，规范监管，界定和规范政府与市场行为。 关键词：适应性故革模式；农村金融市场；民间资本 中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1001-8204（2014）01-0087-06 一、问题的提出 我
2、国农村金融改革在经历恢复重建、体系重构、风险防范和产权改革阶段以后，从 2004 年开始进入组织创新阶段，发展小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融组织，开始增量式农村金融改革，这既是对我国过去农村金融改革教训的总结，也是受国际上农村金融发展经验启发的结果。根据银监会和中国人民银行提供的数据，截至 2011 年 12 月底，全国共有村镇银行 635 家，贷款公司 10 家，农村资金互助社 46 家，合计贷款金额 1316 亿元。截至 2013 年 5 月，全国共有小额贷款公司 6555 家，贷款余额 6357.27 亿元。由此可见，几年2来我国新型农村金融组织在“量”的
3、扩张上非常迅猛，国家消除农村金融服务空白的努力开始见效。但从“质”的提升上来看仍然存在不少问题，村镇银行一般设在县城而存在“离农”趋势，贷款公司的设立数量非常少，几乎处于停滞状态，农村资金互助社发展过程中政府色彩浓厚，小额贷款公司也存在“目标偏移”倾向。这些问题也引起了学术界的广泛关注，我们经过整理文献以后发现已有的研究主要集中在新型农村金融组织可持续发展、风险认识与防范、农村金融改革的制度缺陷等方面，大多数局限于对新型农村金融组织的表面观察。透过当期农村金融发展的种种表象，可以发现我国当前新一轮农村金融改革虽然不同于以往的增量式改革，但这种改革依然与过去一样是在政府的主导下进行，微观基层主体
4、的创新性没有得到足够重视，仍然是基于政府规划来设计新型农村金融组织区域布局，基于政府利益角度来设计监管规则。从国家已出台的众多农村金融改革文件可以看出，我国农村金融的增量式改革初衷在于从农村基层出发“培育”新型农村金融组织，其出发点是好的，但问题的关键是要在“培育”上下工夫，从金融改革内在机制等深层次角度进行改革，而不能只是“换汤不换药” ，依然在原有改革思路下发展新型农村金融组织。因此，我国农村金融改革需要寻求一种既符合农村金融市场需求，又能实现新型农村金融组织可持续发展的改革模式，而且这种指导未来农村金融改革的新型模式应该具有清晰和可行的思路，这是当前理论和实务界都非常期待的问题。笔者试图
5、探索我国增量式农村金融的新型改革模式，寻求这种改革模式的切入点，为进一步推动当前新一轮农村金融改革提供有益的参考。 3二、 “适应性”农村金融改革：内涵与关键点 （一） “适应性”农村金融改革的理论依据 第一，从理论上说，农村金融并不仅仅意味着农村地区的金融这一地域的概念，农村也有富人和穷人之分，商业性金融可以满足农村地区富人的金融需求，但往往不能满足穷人的金融需求。从更广义角度来看，农村商业性金融也属于农村金融的范围，但是农村商业性金融与一般意义上的城市金融没有本质区别，因此我们一般谈到农村金融都是指具有扶贫和开发性质的金融，在某种程度上具有政策性金融的含义。在真正有效的农村金融体制下，农村
6、金融组织要具有充分的“信息筛选”能力，能够有效辨别出富人和穷人这两类金融需求者，特别是能够了解穷人金融需求的特征，设计恰当的金融服务合同，开发对应的产品满足其需求。农村金融组织应该具有准确的服务目标定位，界定农村金融服务边界，从而真正适应农村的实际需求。 第二，目前一般认为主要有内生和外生两种金融改革模式，内生和外生金融改革模式都具有自身的优势，但两种模式要求的条件和环境存在差异。已有理论研究和我国改革实践告诉我们， “自上而下”的外生式农村金融改革难以反映不断变化的现实甚至脱离实际，导致效率低下，而内生金融的成长需要一个漫长而不断“试错”的过程，这种改革模式又不完全符合我国作为一个转型发展中
7、国家的国情。我国新一轮农村金融改革应该跳出单纯的内生和外生金融改革模式选择的束缚，问题的关键在于我们选择的金融改革模式是否适应我国国情特别是农村地区实际情况，而不是简单复制传统金融业务和市场，也不能照搬国外金融改革4模式。这种新型改革模式应该能够使新型农村金融组织在成长过程中有效控制不利因素，发挥有利因素的积极作用，有助于诱发新型农村金融组织不断开展创新，更好地服务于“三农” 。 基于以上分析，我们认为新一轮农村金融改革应该采取“适应性”改革模式。 “适应性”本是一个生物学概念，原指生物有机体对外部环境变化而做出的一种能动反应。当前，新型农村金融组织可视为一个生命有机体，在增量式农村金融改革中
8、，新型农村金融组织应该与外界环境条件互动而形成“适应性” 。 “适应性”改革具有两层含义：一是“适应性”改革体现为一种改革过程，作为“过程”的“适应性”改革应该促使和诱导新型农村金融组织产生感应、行动、成长、学习、创新等行为；二是“适应性”改革也体现为一种改革结果，作为“结果”的“适应性”改革应该使新型农村金融组织与其生存环境形成相互和谐、协调的局面，对周围环境变化能够形成正确的反应能力。 （二） “适应性”农村金融改革的基本要求 在“适应性”改革模式下，农村金融改革应该与农村经济相互适应，只有适应农村经济实际情况的制度改革才能形成“经济优势” ，这种“经济优势”才能诱导新型农村金融组织的产生
9、，采取“自下而上”的方式设立新型农村金融组织，真正规范政府行为，培育农村金融市场化作用机制，真正促进农村经济发展，而这种经济发展将继续引导下一轮农村金融改革并使之具有更好的“适应性” ，具体如图 1 所示。 （二）农村金融改革中民间资本突围缓慢 至今，无论是中央还是银监会，中央银行等金融管理部门都出台了5一些关于引导民间资本进入农村金融领域的制度规则，但这些政策效果如何呢？ 第一，民间资本仍然只允许参股村镇银行，村镇银行的主发起银行制度没有改变，民间资本停留在“财务投资”层次，无法取得经营管理发言权。由于交易费用过高，实际上国有商业银行对于发起设立村镇银行的积极性并不高，而一些城市商业银行和农
10、村商业银行发起设立村镇银行的积极性很高。据统计，截至 2012 年 7 月底，全国有村镇银行 747家，其中有 363 家由城市商业银行发起设立，占比 49%，有 161 家由农村商业银行发起设立，占比 21%，有 59 家由农村合作银行发起设立，占比8%。发起村镇银行数量最多的前三家是内蒙古银行、包头市商业银行和上海农商银行，分别发起 31 家、27 家和 25 家村镇银行。这些城市商业银行和农村商业银行都具有地方政府背景，民间资本虽然有一定参股，银行的经营决策权依然在政府手中，这些具有地方性质的体制内资本主要目的在于借助村镇银行实现跨区域扩张，其真正目的不在于服务农村。村镇银行由商业银行控
11、股，导致村镇银行在管理体制、业务品种和资金运作等方面与商业银行没有多大差异，村镇银行成为农村的商业银行，不能按照农村的实际需求提供服务。 第二，商业银行全资设立的贷款公司完全排斥民间资本的介入，国家发展贷款公司初衷是希望商业银行投资服务农村，但实际上操作性不强。因为商业银行与其在农村投资设立一个不能吸收存款的贷款公司，不如设立一个可以吸收存款的分支机构，尤其是在商业银行重视“吸储”的背景下更是如此，商业银行通过设立贷款公司发放贷款并没有给自身6带来收益，反而增加了经营成本。到 2011 年底，全国仅有 10 家贷款公司，与 2009 年银监会规划的 106 家相差很远，导致贷款公司发展几乎处于
12、停滞状态。值得注意的是，10 家贷款公司分别由 4 家城市商业银行，2 家农村合作银行和 1 家外资银行发起设立，其中花旗银行发起设立了 4家贷款公司。国家设立贷款公司的出发点在于让现有金融机构将更多的资金投放农村，但目前贷款公司成为中小银行实现跨区域扩张和外资银行进一步进入中国市场的手段。 第三，农村资金互助社是内生于农村的金融组织，从理论上说就具有草根价值，政府本应放宽由民间资本运作，但政府对其实施的审慎性监管使资金互助社蒙上了很厚的官方色彩，民间资本在其中的影响力大减，大幅度增加了资金互助社的运作成本，甚至使收益不能覆盖成本，农村资金互助社发展十分缓慢。相反，我国目前还存在上万家由农村自
13、发成立的农民资金互助社，这些资金互助社对解决农村贷款难起到了积极作用，但一直得不到当前政策和法律的认可，一种内生于农村的社区型金融组织被国家金融管制制度排异。 第四，由民间资本全资设立的小额贷款公司不仅不能吸收存款，融资渠道非常狭窄，甚至连金融机构的法律地位也没有，虽然政策表面上允许小额贷款公司转制为村镇银行，但村镇银行的主发起银行制度要求让出小额贷款公司的经营管理权，而这些民间资本家一直希望拥有能真正经营一家自己的金融机构，所以这从根本上阻止了小额贷款公司的改制之路。而且由于小额贷款公司具有很大的“草根性” ，没有纳入国家统一监管框架，国家在财政税收优惠政策方面也没有给小额贷款公司同等7待遇
14、，降低了民间资本投资积极性，在很大程度上迫使小额贷款公司为了获得相应的收益而出现服务目标偏移。 综上所述，虽然我国农村金融的增量式改革序幕已经拉开，但国家对民间资本进入农村金融领域依然十分谨慎。 首先，目前民间资本在农村金融领域没有取得实质性突破，仍然停留在增量式改革初期的阶段，已有的制度规则不能使民间资本充分发挥自身的优势，使新型农村金融组织不具有“适应性” ，金融监管制度不适应新型农村金融组织的发展，新型农村金融组织也与农村的实际需求显得格格不入，改革效果大打折扣。 其次，国家希望“引导”民间资本服务农村金融发展，但又心存很多顾虑，所以对民间资本抱着“扬长避短”的根本原则，意在对民间资本进
15、行“招安” 。这从国家的很多制度规则中可以得到印证。2005 年国家允许民问资本发起设立小额贷款公司，目的是以小额贷款为突破，把庞大的民间资本引到“合法”轨道上开展金融业务。2006 年底国家放宽农村地区金融机构准入门槛，意在通过发展新型农村金融组织增强农村地区金融机构竞争，但无论是村镇银行还是贷款公司，背后都有商业银行作为支撑，国家希望引导商业银行体系内部的“体制内”资金到农村地区去。2009 年银监会规定小额贷款公司要转制为村镇银行必须由银行业金融机构控股，希望把具有草根性质的小额贷款公司纳入体制内金融机构范围，是对草根金融的又一次“招安” 。2012 年“新 36 条”的主要出发点在于启
16、动民间投资来“保增长” ，国家把民间投资作为应对金融危机的重要手段，特别是在“4 万亿”政府投资以后，民间投资被视为政府投8资的接力棒和经济增长的内生动力源。 四、放宽民间资本准入，增强改革“适应性”的关键 （一）处理好渐进式改革发展与风险防范的关系 虽然我国中央“一号文件”多次提到要引导民间资本进入农村金融领域，但在具体操作层面非常谨慎，但过于谨慎的改革政策没有在渐进式改革路途中迈出应有的步伐，政府对民间资本从事金融服务业的能力以及民间资本进入银行业的动机都存在疑虑，这无疑将损害民间资本参与金融改革的信心。民间资本也担心新成立的农村金融组织重蹈上世纪90 年代农村合作基金会的老路，首先全面鼓
17、励然后到被全面清理。笔者认为，在“适应性”农村金融改革中应处理好渐进式改革和风险防范的关系。 （1）积极推动发展，通过完善制度，创造条件来防范风险。如果因为害怕风险而使改革停滞将会导致更大的风险。民间资本进入金融业的核心就是发展民营银行，应该通过完善我国制度设计，将可能出现的风险控制在一定范围内。不能因噎废食，要顺应当前金融体系发展的规律，在完善制度环境和监管体系的背景下，加快民间资本对农村金融领域的准入。 （2）关联交易的产生只是制度的选择，不一定由资本属性决定，无论民间资本还是国有资本来控股银行业都可能出现关联交易。允许民间资本介入农村金融业，鼓励民间资本在合理的法人治理下发挥作用，需要制
18、度制约，只要管控得当，就可以有效防止关联交易。对于目前存在的村镇银行主发起银行制度不宜立即取消，但国家应该将那些在银行稳健经营上具有远见，关注社会责任的民间资本选择出来进行培育，将民间资本的“有钱”和“属性”结合起来。要成熟一家就发展一家，9将这种示范作用充分发挥出来，不能出现几年来一直“只闻风声，不见雨露”的尴尬局面。 （3）目前我国同时存在由银监会认可的贷款公司和中国人民银行试点发展的小额贷款公司，前者具有金融机构法律地位，但必须由商业银行全资控股，后者资金来源于民间资本，但在法律上只属于“公司” 。商业银行实际上也不愿意成立全资贷款公司，因为商业银行对贷款公司要承担与开分支机构一样的全部
19、风险，但不能吸收存款。因此，可以由民间资本全资设立贷款公司，或者给予小额贷款公司金融机构法律地位，将这两类机构合并。 （二）减少金融管制，规范金融监管 我国“适应性”农村金融改革要充分尊重新型农村金融组织的金融创新自主权，充分发挥民间资本参与改革的积极性，但目前民间资本没有实质性进驻农村金融领域，另一个原因是监管部门认为监管力量不足，监管手段和技术落后。从中央“一号文件”和国务院颁布的“新 36 条”等可以看出，在列出诸多允许民间资本进入或兴办金融机构的条款之前，都有一个基本前提即“加强有效监管” 。目前我国有关部门真的是“监管力量不足”吗？表面上，我国新型农村金融组织数量众多、非常分散，如果
20、面向民间资本完全放宽准入，将产生监管困境。但是笔者认为，当前的重要问题是区别和处理好监管与管制的关系。 （1）应该重塑监管者和被监管者的关系，政府在实施监管时首先要承认监管对象属于真正意义上的市场主体，不应根据市场主体的所有制、股权或者经营规模等属性做出歧视性规定，应该鼓励竞争，不能直接干预市场主体的经营行为，否则就变成政府的行政管制。 （2）处理好中央和地方政府在监管金融机10构方面职能配置的关系，把监管重点放在规范市场秩序上，从行政性的监管转向中立、专业性的监管。银监会要尽快将小额贷款公司纳入银监会整体监管体系，由于小额贷款公司是“只存不贷” ，应该采取非审慎性的监管方式，监管其业务行为，
21、保护利益相关者权益，确保经营行为不偏离服务“三农”的目标。逐渐改变村镇银行由银行业金融机构发起设立的相关规定，鼓励民间资本进入，在此过程中加强审慎监管。 （3）加强联动监管，银监会和中国人民银行在关于发展新型农村金融组织和引导民间资本进入农村金融领域等方面要加强协调，定期召开联席监管会议，加强信息交流，完善监管信息披露制度。 （4）在监管模式上采取“目标导向”的监管模式，改变传统从金融机构类别出发确定监管模式的做法，转向根据其业务范围和发挥功能来确定监管模式，这种功能导向的监管模式是对现代金融监管框架的突破和创新。 （三）界定政府与市场作用边界，培育农村金融市场机制 党的“十八大”报告指出，经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系。 “适应性”农村金融改革要求充分发挥市场调节机制作用，培育微观金融主体，同时合理定位并规范政府行为，维护农村金融改革稳定。政府与市场作用边界的合理界定，二者有机结合、相辅相成，是“适应性”农村金融改革的重要保障，这既是对过去 30 多年农村金融改革经验和教训的总结，也为今后指出了改革方向和重点。 （1）政府行为的重点在于构建制度环境，实施制度供给，提供制度激励，引导新型农村金融组织成为真正意义上的市场主体，正常发挥其推动“适应性”农村金融改革的内生动力。 （2）通过解放思想改变对于民间资本的疑虑和
