1、1“制度性风险” 下的国家审计行为能力分析摘 要：利益性结构和职能性结构是社会结构的两个重要方面。一直以来，我国市场经济体制改革与发展更多关注的是利益性结构问题，即社会的经济制度、政治制度和意识形态，以致忽视了社会职能性结构的变革、调整与同步发展，从而加大了社会制度性风险。转型社会制度性风险治理应该是我国深入体制改革所面临的重要问题。我国国家审计作为国家治理的重要组成部分，其参与国家治理制度性风险的职能、能力及作用是由国家经济、政治体制及制度，政府行政目标和执政能力决定的。 关键词：制度性风险；国家治理；国家审计行为能力 作者简介：杨茁，女，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，黑龙江省国家审计研
2、究中心主任，从事审计理论和实务研究。 基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学面上项目“黑龙江省绿色发展视域下的资源环境绩效审计研究” ，项目编号：12532292 中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2013）06-0068-08 马克思主义经济学中很多经典理论是关于以生产资料所有制为核心的生产关系及阶级差别、阶级对立斗争等的社会的利益性结构内容，而我们以往更多关注的也是马克思主义经济学所揭示的资本主义生产关系的根本弊端和腐朽性。由于以往我们过多地重视国家的利益性结构而忽2视职能性结构，以利益性结构取代了职能性结构，因此在社会实践中存在着重大问题：只注重所有
3、制问题而忽视科学管理问题，从而直接影响到国家经济工作的效率。1 社会的职能性结构是由社会实现过程中人们的各种活动、环节与它们之间的功能关系所组成的社会结构。由于每个人在社会环境中需要发生和形成各种社会组合来实现特定的社会职能，其中包括经济、政治、文化等，并通过与之对应的社会组合结构实现这些职能，这就是社会的职能性结构。 在转型社会国家治理中，由于“政府的制度安排和制度选择是一个自然历史的演进过程，它不可避免地受到社会发展各影响因子的评价权重、转型经济结构和主体利益偏好等因素的制约，而使得制度变迁的创新过程与制度性风险相伴生”2。本文主要针对我国转型社会职能结构中的“制度性风险”以及国家审计治理
4、制度性风险的职能作用和治理能力进行分析和研究。 一、社会结构不均衡与“制度性风险”的形成 社会结构中的职能性结构和利益性结构在社会总体上发挥重要作用，并互相影响。国家层面的社会职能结构主要是各种经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制。人们在社会组合中除了要维持职能关系，还要保持着利益关系，这些利益关系又形成了社会的利益性结构，即人们的不同社会地位和社会权利，包括经济、政治、文化等诸多方面。社会的利益性结构，亦即人们的社会地位、社会权力结构是社会的根本制度，体现为社会的经济制度（公有制还是私有制） 、政治制度（阶级专政）和3意识形态（占统治地位的思想） 。 由于转型社会的经济、政治、文化、科学
5、技术等构成要素的非均衡发展，社会的“结构性风险”必然存在。当政府通过制定和实施一系列制度消解社会的“结构性风险”时，又不可避免地受到多因素制约而形成“制度性风险” 。长期以来，在我国经济转型和可持续发展中存在很多由于社会职能结构风险导致的制度性风险，例如，城乡二元分割制度长期没有改善，社会保障条件实质性差异的存在致使公共服务的不均等；由于缺乏相应的利益代表和协调机制，劳资关系、土地关系、产权关系、企业生产经营与环境保护等矛盾日益突出，尤其司法公正问题日渐显现；教育管理的行政化、官僚化问题严重，高等学校行政机构化，学校教育严重脱离社会需求；公共卫生和医疗制度受到严峻挑战等。这些问题都涉及公共政策
6、以及政府治理社会的能力问题，亦即社会的职能性结构问题需要有效解决。但是，一直以来我国经济体制改革在一定程度上是以所有制为核心的利益结构作为社会结构的全部内容，认为体制改革就是所有制改革，因此偏重于社会的利益性结构的改革而弱化了职能性结构的调整，即只重视所有制问题而忽视了社会职能性结构中的经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制与利益性结构改革和发展的同步性，从而使国家社会职能结构中的“制度性风险”一直存在和未能有效预警及防范，这直接影响到我国社会经济发展的效率及效益。 从目前来看，中国社会发展职能性结构中的突出问题在于社会管理方面，根本问题在于政府管理职能尚未从过去的旧体制转变出来，没有建立起
7、适应新型市场经济的政府社会管理体制和政府职能创新。党的十4六大提出政府应该具有四个方面的职能：宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。虽然总体上说我国市场机制发挥资源基础性配置已经确立，但在要素价格、资源价格、环境成本等方面没有反映稀缺性和外部性，相当程度上还要靠政府配置，可是在公共服务方面政府却不到位，在市场监管中政府职能存在缺位。由于我国社会职能性结构中的经济管理体制、行政管理体制和文化管理体制等诸多管理体制与转型社会的利益性结构发展存在差异，这种差异还在扩大，因此转型社会的“制度性风险”也在增大。 二、社会管理缺陷与“制度性风险”的扩大 社会管理就是以实现和维护社会权利为目标，发挥多元治
8、理主体作用，提供、调整和增进社会福利，推动个人发展和社会有序和谐的过程（何增科，2009） 。影响社会管理的主要因素包括：国家管理的有效性、多元主体合作的有效性、国家市场化和经济发展水平。从社会管理的主要特征来看，主要是政府主导、社会参与和对市场扩张行为的对抗。社会管理主体是公共权力代表的政府，社会管理在很大程度上是政府管理的内容。 社会管理的演进是随着社会经济发展不断创新的。传统的社会管理或通过暴力工具直接管理和控制社会，或通过血缘、地缘关系形成的社会共同体成为社会管理的基本单位。传统的社会管理主要是以保障共同体安全和持续为第一需要。但是，当社会进入市场经济时，社会的流动性和风险性加大，而控
9、制和保护也成为了社会管理的两个基本内容。尤其当经济全球化对各主权国经济转型的驱动，更是给在国家制度基础上5建立起来各类社会管理主体和机制带来了巨大冲击、增加和扩展了社会风险，使全球进入到全球风险社会和社会的风险管理阶段。 经济全球化与社会风险的关系就是运用我们的文明决策，可以导致全球性后果，而这种全球性后果可以触发一系列问题和一连串风险（贝克，2004） 。经济全球化从三个方面增加和扩展了风险，同时对社会的风险管理提出挑战：（1）经济全球化带来的流动性增加了风险的来源。由于人员、物质、资本、信息等跨国界和大陆流动的提速以及各主权国家相互联系和人群依赖的增强，使风险扩散、互动，或产生新的风险源，
10、增强风险的后果。 （2）经济全球化放大了风险的影响和潜在的后果。风险的放大主要来自两个渠道：一是全球经济的互相依存加深和提高了风险的潜在后果，二是全球经济的流动性增加了风险控制的难度使其不断扩大。 （3）现代信息技术使更多人意识到风险的潜在后果，但是也会因为信息获取的不完整导致恐慌从而引发风险。由于经济全球化风险使社会管理风险加大，如何识别、应对和降低风险是各主权国家社会管理面对的重大问题。 传统主权国家范围内的社会问题与经济全球化时代的社会问题有着较多承袭性，同时差异性也十分明显。由于经济全球化因素的影响，许多主权国家的社会问题原因变得更为复杂，各主权国家解决社会问题的决策和实施过程也变得更
11、加困难。主权国家社会问题具有全球性，如金融危机后，全球经济失衡问题已经成为近年来世界上最热门的话题。全球经济失衡根源在于极少数发达国家利用占据经济金融有利条件，获得近乎无限的支配地位。一方面，资本和资源在某些地区或某种市场过度6集聚，从而形成资产泡沫和超量消费；另一方面，绝大多数发展中国家仍然受困于资本短缺和商品匮乏。在经济领域，全球性生产立体分工格局日趋明显，多数主权国家已经日益紧密地成为国际分工体系中的一个节点。在政治领域，民主、自由、平等、公正等政治理念逐渐成为全人类共同的理想和追求。但同时，经济全球化也表现出明显的非均衡性特征。由于全球近 200 个主权国家的差异性和层次性以及在经济全
12、球化格局中经济文化的参与度不同，因此，在经济全球化进程中的生产、流通、投资、分配和消费等领域的国际化水平各异，各国在此格局中获益程度也大相径庭。经济全球化社会的到来并不意味着传统社会问题消解，反而因经济全球化而产生的新的社会问题不断出现。例如环境污染与生态保护、资源掠夺与战争、国家金融安全防御、恐怖主义和暴力犯罪、贫困与收入差距等已经形成全球性问题，同时威胁到各主权国家治理，并形成新的国家“制度性风险” 。 从目前来看，中国的经济转型发展已经成为客观的社会发展进程，呈现出历史性的不可逆趋势。我国自 1978 年改革开放以来，经济发展的成就为世界所瞩目。尤其近年来的经济全球化影响和对国内经济转型
13、的驱动，强有力地推动了我国经济、政治、文化诸领域的深刻变革，使我国经济结构的调整成为必然。但同时，由于经济、政治、文化、生态等的非均衡发展， 使“结构性风险”作为一种既定的社会存在， 成为社会管理和政府治理的主要对象。政府的制度安排和制度选择在自然历史演进过程中不可避免地受到社会发展各影响因素、转型经济结构和主体利益偏好等的制约，于是产生“制度性风险” 。 7我们知道，经济的转型发展，经济结构的变革不仅仅是一个商品、技术、资本、劳动力的跨国流动的结构性过程，也是一个制度安排的过程，但由于我国在经济结构转型过程中的制度安排缺陷、社会管理初级化和政府管理职能的差距，非但没有解决以往制度安排中的问题
14、，反而在新制度尚不健全的情况下，更加加大了“制度性风险” 。在我国经济转型和经济结构调整中，诸多社会冲突都可从国家社会管理制度与市场发展的共同作用中找到风险源头。在市场经济改革中，社会管理制度对不同地区和行业人群放权的先后、让利的大小产生不平衡导致矛盾甚至冲突；在工业化过程中，社会管理的城乡分割、户籍制度、地方福利等制度设置继续发挥着不平等赋权的作用；在城市化进程中，政府管理深深地卷进了土地制度衍生的利益纠缠等。这些社会管理制度甚或说政府管制制度的落后、缺陷和弊端，对不同人群赋予了不同的机会、资源、福利和权利，从而形成群体间落差、身份隔离和社会排斥。社会管理的“制度性风险”不仅阻碍着社会不同群
15、体对社会的认同和与社会融合，也会促使弱势群体形成对自身地位的制度归因，会使被剥夺感不断蔓延形成对社会的不满。同时，由于现阶段我国市场行为和政府管理（制）之间的关系所形成的政治寻租和腐败的产生，有可能形成反社会行为风险。 当历史环境由于结构性的变迁发生变化的时候，新环境就会对制度本身的运转提出挑战，因此，国家的社会管理和治理以及重塑相应的管理机制应当成为经济转型发展社会的首要任务。 三、我国转型社会“制度性风险”的国家治理 8中国在过去三十几年间创造了经济持续高速增长的奇迹，其取得成就的主要原因包括：已成熟的工业技术和有利于自由贸易的世界秩序。3改革开放以来，中国在实现经济长期高速增长的同时也积
16、累了诸多结构性问题。4但是，2008 年的世界金融危机打破了全球原有经济格局，不但恶化了中国经济外部环境，更催熟了其内部危机。发达国家身处金融危机中心，中国经济暴露出的问题同样发人深省，社会转型压力增大，这些压力源自于教育、卫生、社会保障等民生领域改革发展的不平衡，主要问题在于改革滞后于开放；宏观改革滞后于微观改革；政府改革滞后于企业改革；政治体制改革滞后于经济改革。5由于改革进展的不均衡累积了诸多深层矛盾，尤其尚未转变的旧的社会管理体制的缺陷成为制约社会发展和和谐社会建设的主要因素。 正如前文所分析的，中国经济在长期依赖高投资、高消耗、高出口驱动经济增长的同时，也面临一系列问题： （1）需要
17、较高的经济增长率确保就业稳定，但是，由于严重依赖投资和出口，经济增长的效率和质量没有明显提升。 （2）由于行政垄断、要素价格市场改革滞后和权力寻租问题加剧，使社会矛盾和冲突的积累不断增加，社会不公和社会冲突显现。 （3）社会风险来源复杂化扩大了风险影响范围，但是，社会管理体制防范风险和治理风险的能力不强，机制没有建立和健全。其中，社会管理的主要问题在于：在社会管理主体上重视政府管理而轻视社会管理；在社会管理目标制定上重视强制控制，轻视社会个体的权利；在社会管理状态上重视传统的静态稳定，轻视市场经济发展中的动态稳定；在社9会管理机制上重视组织设立，轻视网络化运行；在社会管理的手段上重视刚性而轻视
18、柔性（杨雪冬，2009） 。 （一）中国政治体制改革和政府体制改革直接影响到国家审计治理“制度性风险”的行为标准 我国必须坚持以执政党为主导、以政治民主化为方向的政治体制改革，应该进行政治制度创新，建立和完善各种政治程序，并将公共政治事务运作制度化。伴随市场经济发展，制定和完善政治事务运作程序的过程，既是国家各阶层、各利益团体政治妥协制度化的过程，也是发展和建立我国民主制度的过程。因此，权力、政策制定和政治参与“制度化”才可以奠定我国民主政治体系基础，也为国家审计提供制度性风险治理依据。其中： （1）权力制度化与政策制定制度化实质上是权力的非人格化，这就需要政府在权力授予、更替和运作中要程序化
19、。权力制度化是政治决策层以及各级管理者之间关系能够长期稳定的基本保证。一般来说，国家各级部门在制定政策过程中有比较明细的分工，但是，由于在决策过程中各部门权力在界定、互相关联和互动中缺乏制度安排，也就决定了政策制定程序的“模糊”性，并且导致政策在执行过程中存在风险。因此，各权力部门，特别是立法、释法和执法三大政策核心领域要从根本上保证政策的透明性、合法性，要奠定政策“制衡机制”的制度基础。 （2）政治参与的制度化是因为随着社会进步，人民参与政治的要求越来越高，发展并加强政治参与的制度化，是国家向民主政治转型的必要条件，也是政治长治久安的根本保证。正是由于国家审计是政府职能，“制度化”同样也影响
20、到国家审计的行为方式，关系到国家审计的自身10建设与发展，一旦以上领域完成制度化，国家审计的制度性风险治理的功能会更加清晰，国家审计在国家治理中的作用和地位会更加明确，同时，制度性风险评价体系的建立将为国家审计的风险评价提供标准和依据。国家审计是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。促进民主与法制，参与国家治理，是国家审计的基本职能。 （二）政府社会管理与治理的政策体系构成国家审计评价“制度性风险”的基本内容 市场经济的社会管理政策体系构建是我国政府在市场经济发展中的社会管理职能的实现手段。政府社会管理和服务政策是国家根据社会管理与服务目标制定的政府在市场经济发展中调控各种经济关系、指导市场
21、经济活动的行为准则，是国家对社会各个环节进行组织、协调、服务、控制和监督的过程，是对市场经济社会关系的干预和调节的重要手段。我国市场经济的政府社会管理和服务政策是国家在发挥市场机制调节资源配置的基础上，指导经济发展、纠正市场失灵、引导经济协调运行的自觉行为，同时政府运用政策手段有效调整和治理社会各种关系中的矛盾和风险，协调社会成员的利益，增进社会福利，促进经济持续稳定发展。 社会管理主要政策的实施需要有一定政策措施（工具）与之相配合（如财政政策中的调整政府公共投资、 “三公费用”支出、公务员工资水平；社会保障政策中的养老等社会保障费用收缴比率；环境污染治理政策中的“三废”治理开支等） ，需要发挥各项社会管理政策的组合效应，需要把握各项社会管理政策的协调机理。除法律手段和行政手段外，政
