1、119 世纪末 20 世纪初俄国私有铁路的财政监督措施摘要：19 世纪末，俄国铁路经营状况不佳，铁路改革势在必行。财政监督措施是改革的重要组成部分，减少了国家的财政支出、提高了私有铁路的效益、推动了国有铁路业的发展。财政监督措施的出台和运行，折射出不同部门间的矛盾与冲突。交通部、财政部和监察部都力图扩大自己的职权范围。最终，交通部只保留技术监督职能；监察部直接监督线路的经营和建设情况。并负责检查公司的报表；财政部监督公司的收支情况；三个部门的代表组成的跨部门委员会，负责审查、批准铁路公司的预算和工程造价表。 关键词：俄国；私有铁路；财政监督；监察部；交通部；财政部 中图分类号：K512.4 文
2、献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）03-0091-10 克里米亚战争之后，俄国财政一直不稳定。随着保护私有铁路资本体系的建立，国家在铁路建设和运营上的花费不断加大，公司欠国家的债务急剧增加。同时，铁路几乎都属于私有公司，政府没有完全控制铁路建设的权力。投机企业纷纷设立，贪污和盗用大宗国库款项的情况也随之出现。俄国铁路经营状况不佳，改革铁路势在必行。 交通部、监察部和财政部都参与了这场改革。财政监督措施本是铁路改革的重要组成部分，然而围绕财政监督措施的研究成果并不多。本文从考察国家监督私有铁路的经营管理与建设情况、财政部的努力和 202世纪初部门间的博弈等几个角度人手，再现财
3、政监督措施的准备和实施过程，以期更好地把握 19 世纪末、20 世纪初俄国铁路改革的复杂性。 一、监督私有铁路的经营管理 （一）监督经营周转情况 早在俄土战争之前，政府就有权检查公司的经营决算。但由于政府要检查近两年到六年间、甚至近十年间的报表，检查的进度非常缓慢。最终，检查委员会只是指出铁路业处于无序状态，报表中存在很多不准确之处。 1873 年，监察部成立跨部门委员会。委员会由临时监督委员会主任T?H?菲力波夫领导，交通部和财政部官员以及私有公司的代表组成。1878 年 4 月， 关于政府监督私有铁路公司的经营周转情况条例 （后被称为规则 ）草案出台。草案要求成立监督委员会，在委员会内部成
4、立铁路处和特别办公室。特别办公室由 3 名监察部人员、2 名交通部人员和1 名财政部人员组成。对于欠国家债务而又不能偿还的铁路，监察部有权审查和批准铁路公司的预算和年度报告，并对其财产和运营周转情况进行书面检查和实际检查。1878 年 5 月 15 日，草案呈送给财政大臣 H?X?本格和交通大臣 K?H?波西耶特。K?H?波西耶特严厉地批评草案。他声明，自己不同意将监督权集中在监察部手里、交通部对铁路预算的审查权应被取消，他赞成保留由跨部门委员会检查私有铁路经营周转情况的体系。1878 年 7 月，监察大臣且?M?索尔斯基表示，他也不认同草案的内容。他在 1878 年年度报告中，向亚历山大二世
5、汇报了重新制定草案的工作进3度。沙皇令他征询国务会议成员 ?T?巴拉诺夫的意见。1879 年 10 月 12日，?T?巴拉诺夫建议：划分监察部和交通部的职能，监察部负责审批公司的年度报告、监督会计的稽核工作，交通部负责审查预算、监督铁路的运营状况。 为了掌握主动权，交通大臣 K?H?波西耶特下令起草监督草案。草案的主要内容是：在规则获得批准前，在交通部铁路司内部成立临时监督委员会。委员会由交通部、监察部和财政部共同组成，负责检查1880 年以前未经检查的私有公司的报表和预算。工作结束之后，委员会要按照新的规则检查 1881 年以后的财务报表。 监察大臣 ?M?索尔斯基反对交通大臣 K?H?波西
6、耶特的建议。?M?索尔斯基征得亚历山大三世同意，颁布了 1881 年 6 月 18 日命令，作为“必须遵守的领导原则” 。?M?索尔斯基因此获得了改革凭证监督体系的机会。凭证监督体系产生于 19 世纪 60 年代。有关机构需依据原始文件检查并撰写报告。?M?索尔斯基则试图将事前监督（检查财政预算、协议、票据、支付单据、参与交易、采购等）和实际监督（检查库存现金、在接收和检查财产、材料时有监察机关代表在场，检查工作岗位等）结合起来。 1881 年 6 月 28 日，?M?索尔斯基将呈文连同关于政府对私有铁路经营周转实行监督的规则草案一并提交给大臣委员。他尖锐地批评了交通部的方案，指出“必须全面划
7、分机构成员的监察业务范围” 。最后，?M?索尔斯基形成了自己的意见：先在三个部门和 ?T?巴拉诺夫委员会的代表参加的会议上讨论监察部的方案，然后提交至大臣委员会以备4审查；由监察大臣从库尔斯克-哈里科夫-亚速铁路、波罗的海、顿涅茨克、罗左沃-谢瓦斯托波尔、里亚日斯克-维亚泽姆铁路和坦波夫-萨拉托夫等铁路中挑选 1 或 2 条线路，试验性地使用规则，监察大臣还有权向大臣委员会提出将这些规则应用于其它线路的申请；检查还要考虑监察部的意见，最后将意见汇总、提交给大臣委员会。 1881 年 8 月 23 日，交通大臣 K?H?波西耶特强调，监察部官员所缺失的专业知识，将在监督过程中发挥重要作用；为了维
8、护国家和铁路交通业的利益，交通部必须掌握监督权。但是大臣委员会却站在监察大臣?M?索尔斯基的一边。委员会决定将财政监督权交给监察部。而将包括技术监督在内的其它权力交给交通部。委员会还要求监察部同财政部、交通部的代表继续讨论草案。 国务会议最终通过条例，条例内容包括：1884 年，以监察部制订的规则为基础，试验性地对在波罗的海、罗左沃-塞瓦斯托波尔和莫斯科-布列斯特铁路公司的经营情况进行为期两年的检查；监察部、财政部和交通部的官员组成跨部门委员会，取代单独的检查委员会，在新规则生效之前按照原来的方式检查报表，但检查范围不包括上面提到的 3 个铁路公司。6 月 12 日， 会议决定和规则的草案均通
9、过大臣委员会的审批，第二天得到沙皇的批准。 规则提到：监察部监督铁路公司的周转和经营状况；建立有监察作用的铁路处，取代民用报表司的铁路事务处：建立单独的部门监察以上 3 条铁路公司。铁路处和地方机关的检查范围包括：铁路经营的预算和财务报表。董事会、行政管理部门和铁路各部门的公文处理情况，5财务状况，供应情况与工作进展情况，货运和客运列车运营情况。同时，监察部还可以要求铁路行政部门提供相关信息和解释，追索由公司造成、却要国家承担的损失。1884 年，罗左沃一塞瓦斯托波尔铁路的纯收入为25.5 万卢布，到 1888 年则增加到 237，1 万卢布。莫斯科一布列斯特铁路 1881-1884 年间的年
10、均纯收入为 198.1 万卢布，1885-1888 年均收入为372.3 万卢布。总的来说，直接监督增加了铁路运营的利润。 1887年 11 月 14 日，在规则有效期结束前夕，监察大臣向大臣委员会建议，长期监督这 3 条铁路，并将监督检查的范围推广到其它 6 条铁路上。尽管交通部认为监督没有改善铁路运营的状况，但并未反对提案。财政大臣 M?A?维什涅格拉德斯基不仅完全支持 ?M?索尔斯基的倡议，还建议将监督范围扩大到顿涅茨克、外高加索、迪纳堡-维捷布斯克铁路等 9条新线路上。 结果，在实行监督的 9 条线路中，波罗的铁路纯收入仍和以前一样；剩下的铁路当中，除了里亚日斯克-维亚泽姆、莫尔尚-塞
11、兹兰铁路，其余的纯收入均显著增加。截至 1891 年，12 条受监督的线路剩下 8 条，外高加索、莫尔尚一塞兹兰和里亚日斯克-维亚泽姆铁路均转为国有铁路，华沙一布朗伯格铁路与华沙-维也纳铁路合并，监督解除。 1891 年 2 月 4 日，监察大臣 T?H?菲力波夫向大臣委员会建议将监督范围扩大到伊万哥罗德一东布罗夫铁路、格里亚济一察里津等亏损的 6条线路之上。但随后几年，6 条铁路中仅伊万哥罗德-东布罗夫铁路的纯收入增加了 1 倍多，其它线路的情况仍很糟糕。 统计数据显示，在受监督的 18 条铁路中，有 10 条铁路的收入增加。6总的来看，监督检查机关的活动是积极的。 （二）规范报表制度 18
12、73 年成立的跨部门委员会一直负责检查公司报表。1890 年 12 月，监察大臣 T?H?菲力波夫向国务会议呈文，汇报检查公司年度报表的结果：1889 年初。监察机关追索 3250 万卢布，年末降为 2180 万卢布。菲力波夫肯定了监察部所作的努力，同时也指出：政府监督体系扩大，铁路处负担也随之增加。 ，检查工作变得极其困难。他主张，在监察部内保留财政部和交通部代表参加的委员会。1895 年 1 月，提案通过，法律正式出台。 新委员会的工作很有效率。在检查奥尔洛夫斯克一维捷布斯克铁路公司报表时，公司多获得的 6.7 万卢布保证金暴露踪迹；1912 年的 17 份报表，总共被检查出 3.4 万卢
13、布的修正额；东南铁路公司多发给股东红利 280 万卢布，等等。 但交通部却想方设法排挤监察部，企图将部分监督权集中在自己的手里。国家对私有公司干涉程度的加强和俄罗斯铁路总章程的批准，都有助于交通部和 K?H?波西耶特本人地位的稳固。1887 年 2 月 17 日，交通大臣 K?H?波西耶特向大臣委员会保证，在 11 月之前所有欠国债的私有公司都将提交年度预算，以备委员会的审查。大臣委员会最终默认了交通部的意见，并于 1887 年 6 月 16 日通过了 K?H?波西耶特的建议。6月 26 日， 决议得到沙皇的批准。 （三）规范收支制度 在旧的公司章程中，有关纯收入分配制度的条款非常模糊，政府试
14、7图改变这一状况。 在 1880 年 5 月 6 日被批准的决议中，国家产业管理部命令财政大臣采取措施，使公司董事会不能再利用纯收入解燃眉之急。但措施并未出台，因此，1884 年 12 月 13 日，国家产业管理部在审批国有铁路临时管理委员会的下一年度预算时，又再次讨论这个问题。根据 1884 年 6月 13 日法律，H?r?格鲁申斯基领导的跨部门委员会制定了相应规则。除了监察部、交通部和财政部的官员，俄国铁路代表大会选出的 3 名成员也参与了制定的工作。1886 年 1 月， 在铁路运营中非严格意义上经营性支出产生的规则草案出台。1887 年秋季，最终方案出台。 规则界定了营业支出的范围，包
15、括：一般性支出；供养铁路公司董事会、行政管理、编制外工人和职员的人员支出：铁路运营所必须的材料和设备支出；维修、恢复道路、房舍、建筑设施和流动人员的支出，不超过前 3 个年度铁路平均总收入 1.5%的款项，经交通大臣批准也可以列入此类支出。11 月 5 日，K?H?波西耶特将草案提交国务会议，国家产业管理部于 1888年 3 月 10 日和 24 日审查、通过了草案。5 月 9 日，国务会议批准了管理部的决定，5 月 25 日，沙皇批准了决议。 （四）将政府经理人引进董事会 交通大臣 K?H?波西耶特曾建议将交通部门的政府经理人引进董事会，扩大政府经理人的实践范围。但是财政大臣 M?A?维什涅
16、格拉德斯基却要求将这个权力交给财政部。1887 年，在向普里维斯林铁路公司董事会派驻经理人时，两人产生了分歧：K?H?波西耶特企图保留交通部的特权：H?A?维什涅格拉德斯基则认为，必须全面杜绝在受监督的线路上实行经8理人制度。1887 年 12 月，交通部和财政部向铁路公司董事会派遣了经理人。一些部门代表进入格里亚济一察里津铁路公司、俄国铁路总公司、西南铁路公司、外高加索铁路公司和东南铁路公司的董事会。第一次世界大战前夕，财政部的经理人进入布哈拉、弗拉季高加索、东南铁路公司和俄国第一专线铁路公司董事会。1917 年 10 月以后，财政人民委员部的委员取代了经理人。 二、监督私有铁路的建设工程
17、（一）1881-1889 年的争论 1881 年 6 月，监察大臣 ?M?索尔斯基向大臣委员会呈文，建议政府监督使用补充债券资本的私有铁路的建设工程，同时审查有关经营和工程建设监督的草案。1882 年 4 月，监察部内部成立了由 ?M?索尔斯基领导的跨部门委员会，以讨论建设监督草案的事宜。 关于监督国家投入生产的建设工程规则最终方案，由监察大臣送至交通大臣 K?H?波西耶特征求意见。但监察部和交通部间分歧加剧，导致监督建设工程的总法律难产。 1888 年 10 月，发生在伯尔科的沙皇专列惨祸。使交通部的威望大跌，交通大臣 K?H?波西耶特被迫离职。著名的建筑工程师 r?E?巴乌克尔代替了 K?
18、H?波西耶特。新交通大臣默许财政部处理运费事宜。根据 1889 年 3月的法律，财政部建立了以 c?10?维特为首的铁路司，负责监督检查公司的收支。这样，财政部在铁路政策上的影响力加强。 1889 年 3 月，r?E?巴乌克尔逝世，曾担任副交通大臣的 A?鸠别涅特成为了他的继任者。他和 K?H?波西耶特一样，都不能容忍财政部在9税费问题上的垄断。因此，交通部和财政部关于铁路交通业发展方向的争论愈演愈烈。 交通部和财政部的两位大臣都向大臣委员会提交了证明自己立场的呈文。A?鸠别涅特反对扩大股份公司的活动范围，指出了国有铁路建设的优势；H?A?维什涅格拉德斯基则维护铁路业的“混合式”体系。在讨论将
19、国有的科兹洛夫-萨拉托夫线转租给梁赞-科兹洛沃铁路公司和将它改建成梁赞-乌拉尔铁路公司的问题时，两个部门之间的分歧达到了极其尖锐的程度。 1889 年 5 月 15 日，交通大臣 A?鸠别涅特呈文至国务会议，建议：在交通部设立由 3 个部门的代表组成的会议，以便审查董事会制定的造价表和确定公司建设项目的贷款总额；根据工程的实际价值，检查所发放贷款的使用情况：在接受监督的顿涅茨克、罗左沃一塞瓦斯托波尔和普里维斯林铁路，责成地方和交通部的检查机关检查；在免于直接监督的库尔斯克-哈尔科夫-亚速铁路和科兹洛沃-沃罗涅日-罗斯托夫铁路，由交通部的检查部门检查。 在 5 月 19 日的意见中，财政大臣 H
20、?A?维什涅格拉德斯基表示支持A?鸠别涅特的建议。在 5 月 27 日的意见中，监察大臣且?M?索尔斯基建议国务会议在下一版法律中核准，使法律适用于所有的私有铁路。在6 月 17 日的会议上，国家产业管理部和法律管理部的联合衙门接受了且?M，索尔斯基的意见。7 月 8 日，亚历山大三世批准了国务会议的决定。 1889 年 12 月 22 日，监察大臣 ?M?索尔斯基于签署了关于监督建设工程的临时规则 。 I 临时规则规定：跨部门会议已经通过的造价明细表还需交通大臣的批准；在施工的过程中，为取得支出的款项，需10由董事会出示付款证明，然后分别呈送监察部和交通部鉴定，最后由交通部做出决定，等等。1
21、892 年 12 月 26 日， 临时规则第二版获得批准，这一版有效期超过 15 年。 （二）1889-1892 年的争论 1889-1891 年是推广私有铁路监督的时期。1891 年，在彼得罗夫和矿水城铁路支线的建设中实行了建设监督；为了检查铁路线的建设工作，在铺设库尔斯克一基辅线的复线时以及在梁赞一喀山铁路线上，也引进了交通部的临时检查制度。 然而，推广监督工程建设的活动并没有持续多久。19 世纪 90 年代初，交通部和财政部之间的关系变得很敏感，财政部认为应该区别对待私有铁路和国有铁路，并发展“混合式”铁路体系。财政大臣 H?A?维什涅格拉德斯基排挤交通部，竭力争取处理运费事宜的权力。
22、在 1891 年 3 月 17 日、19 日和 26 日会议上，大多数与会者支持 H?A?维什涅格拉德斯基维的观点，A?鸠别涅特试图将交通部的经理人列入公司董事会成员的愿望落空。会议最终形成如下决议：满足国家需要应是解决铁路问题的主导原则；国有铁路应具有建设和经营铁路的优先权；政府建设新铁路必须要考虑国库资金的规模。1891 年 4 月 16 日，大臣委员会通过了会议决定。4 月 21 日，亚历山大三世批准了会议决议。 1891 年 3-8 月，在 A?伊瓦先科夫领导的跨部门会议上，新梁赞一乌拉尔铁路公司的章程草案被列入讨论日程。交通部和财政部的代表之间的争论也随之升级。监察部会议成员要求，政府监督工程建设的条款应被纳入草案，但这遭到了公司董事会主席 M?E?阿达杜洛夫和财政部
