1、1北京官方社会救助实践评析（19271937）摘要：20 世纪二三十年代北京官方社会救助实践呈现出一种与时俱进的现代性追求，其社会救助的机构、制度、举措等层面发生了迥异于传统的变化。精简机构，注重实效；健全制度，规范管理；创新举措，惠及穷黎等救助特征是当时北京官方社会救助实践呈现出的新面相，这些新面相对当今中国社会救助事业的发展颇有启示意义。 关键词：现代性；北京；社会救助；实践 中图分类号：D671.36 文献标识码：A 文章编号：10049142（2013）03003007 近代以来，随着西方先进救助理念的传播及中国社会的变迁，中国社会救助事业在传统与现代的碰撞与交融中不断涌动着一股浓郁的
2、现代化气息，社会救助的机关、制度、举措等方面发生了迥异于传统的变化，而呈现出一种与时俱进的现代性追求。本文以北京为切入点，回溯与重现 20 世纪二三十年代北京官方社会救助实践的历史记忆。 一、北京社会救助机关变革 社会救助机关是社会救助事业的组织者、执行者、推动者，其健全程度是反映社会救助事业现代化水平高低的重要晴雨表。近代以来，随着中国社会救助由“政府施惠型”向“政府责任型”的转变，政府在社会救助事业中扮演着越来越重要的角色。1928 年前，北京已有数种官办社会救助机关，如贫民之救济则有平民习艺工厂及贫民教养院，妇女救2济则有妇女习工厂，娼妓之救济为济良所，精神病人之救济为疯人收养所，触犯刑
3、章者之救济为感化所。这些救助机关摆脱了传统中国救助机关“堂、会”的称谓及“重养轻教”的传统施救理念，成为北京官方救助本市弱势群体的现代机关。然而，这些官办救助机关在体现其现代性的同时，也暴露了其存在的缺点，如各救助机关缺乏统一的上级管理机关，此时，平民习艺工厂属于前市政公所管辖，其职员“多由前内务部及市政公所两处人员兼充代理，事权不一，漫元定章” ，而其余各机关则隶属于前京师警察厅，而警察厅职责“重在公安，事责烦?，慈善机关归其管辖，势难详为规划” 。这些弊端带有浓厚的传统性，并严重滞后于当时北京社会救助事业发展的需要。这种传统与现代的交融是当时时代特征在社会救助场域的投射。 1928 年 6
4、 月 20 日，南京国民政府中央执行委员会政治会议第 154 次会议决议，将北京改名为北平，定为特别市。根据同年 7 月国民政府颁布的特别市组织法规定，特别市、普通市所设的市政府在不抵触中央及省法令范围内，应办理市区的公益慈善等事项，并由市政府下设的社会局主管。依据中央法令，1928 年 8 月奉市政府训令，北京市社会局根据国民政府颁布的各地方救济院规则及本市救助机关改革方案，将北洋政府时期由警察厅管辖的贫民教养院、妇女习工厂、济良所、疯人收养所及市政公所管辖的平民习艺工厂等救助机关进行改革，成立了第一习艺工厂、第二习艺工厂、 （男子）救济院、妇女习艺工厂、妇女救济院、疯人收养所、乞丐收容所，
5、各救助机关内增设了不同的部门，用以救助不同情形的收养人员。同时，鉴于北洋政府时期北京各公营救助3机关缺乏统一管理， “彼此相互间亦各自为政，不相关联，殊乏协力合作之效”等情形，北京市社会局成立了附属慈善机关经理委员会，负责各救助机关的考查、统计、规划、改进。经理委员会由社会局局长主管，各科长、院长、厂长为委员，内分食粮股、被服用具股、料品保管股、采办股、资金保管股等。此次北京救助机关的改革进一步凸显了管理趋于统一、救济与教养兼施、男女老幼之别、能工作与否之划分等特点，体现了对受助者个体及救助成效的关照，是北京社会救助事业现代化转型的重要标志。 1928 年北京社会救助机关的变革虽然推进了本市社
6、会救助事业的现代化发展，但其仍存在着一些制约社会救助事业发展的问题，如机构臃肿、 “不相连属、难期划一” 、 “用人较多、经费较重”等问题。针对上述问题，1934 年北京市社会局经市政府批准，成立了北京市社会局救济院，其下设工务股、事务股、营业股，统一管理北京社会救助事务。北京市社会局救济院下辖第一习艺部（男） 、第二习艺部（女） 、收容部、儿童部四部，各部根据收容人员的特点又设有不同的组，如第一习艺部下设手工组、机织组、印刷组，第二习艺部下设缝纫组、编织组、挑花组。1936 年，为进一步提高救助的实效性与科学性，救济院又对所辖救助机关的科组及受助人员的分配等方面进行了局部调整，将收容部改为劳
7、工部，把第二习艺部之无技能妇女并入儿童部改为妇女儿童部，第一习艺部、第二习艺部不变，同时增加了各部有利于收养人员技能培训的科组。如果说 1928 年北京社会救助机关的改革是北京社会救助事业现代化的一小步，那么 1934 年及 1936 年北京社会救助机关的改革则是北京社会救4助事业现代化的一大步。救济院的成立开启了北京社会救助事业专人负责、统筹规划、责权明晰的发展新里程，是北京社会救助事业由“消极救助”向“积极救助” ，由“关怀式救助”向“发展式救助”转向的风向标。 社会救助机关是社会救助事业的重要载体，从 1928 至 1936 年的八年间，北京社会救助机关经历了三次变革，呈现出一种由繁到简
8、、由分散管理到统一管理、由整体变动到局部调整、由注重救助机关量的变化到注重救助机关质的提高的发展轨迹（图 1 所示） ，这种轨迹凸显了北京官方社会救助实践的现代性追求。北京社会救助机关通过采取精简机构、裁撤冗员等变革措施不仅实现了对社会救助事业的科学化管理，而且解决了过去用人较多、冗员经费开支较大的问题。由图 2 可知，北京社会救助机关在变革后每月经常费、办公费、口粮费分别减少了 440 元、50元、790 元，而购置费却由变革前每月 49 元增加到变革后的 1280 元。北京救助机关变革前后每月经费增减的变化表明，救助机关的变革适应与促进了北京社会救助事业的发展，提高了北京社会救助的实效性。
9、 二、北京社会救助的制度建设 民初，中国社会救助的法制化建设尚处于初始阶段。据统计，北洋政府制定颁布了 6 项涉及社会救助事业的法规，而各救助法规多以“条例、规则的形式颁布实施，法律位阶低，有的还没经过完整的法定程序” 。1927 年南京国民政府成立后，中央政府加大了社会救助事业的法制建设，制定颁布了有关社会救助行政、监管、褒奖、税收减免、惩罚、经费等方面的法律法规，使社会救助的法制化建设逐步趋于完善。据统计，南5京国民政府时期制定颁布的社会救助事业法规约有 20 项。20 世纪二三十年代，北京市政府在贯彻执行中央政府有关社会救助事业法律法规的同时，结合本市社会救助事业发展的现状，制定颁布了一
10、系列有利于促进北京社会救助事业发展的法规，主要体现在救助机关或团体的监管、褒奖、经费管理等方面。 （一）监管制度。1928 年 6 月，北京市政府成立，随后制定颁布了一系列规范社会救助事业发展的法规制度，如北平市社会局救济院章程 、 北平市社会局附属慈善机关经理委员会章程 、 北平市市民小本借贷章程 、 北平市公益慈善基金委员会章程 、北平市社会局平粜简章 、 北平市社会局救济院收容妇女择配规则等。监管制度的制定与颁布使北京社会救助事业渐由“人治”转入“制度治理”的发展轨道。 1930 年 2 月，北京市政府颁布了北平市公益慈善基金委员会章程 ，对公益慈善基金委员会的职责做出明确规定，即谋求本
11、市“公益慈善事业的筹划、考察、指导及其改善事业，公益慈善基金的筹集、保管、支配及其公布事项” 。同时，该章程还要求对公益慈善基金委员会“工作情形及款项收支每月编列表册，呈报市政府核准备案并刊登市政公报公布之” 。章程在明确慈善基金委员会基本职责的基础上，更对其“工作情形及款项收支”透明度做出规定，使公益慈善基金委员会的救助活动成为“阳光救助” ，有利于提高社会救助事业的公信力。 1934 年 8 月北平市社会局救济院章程颁布，章程规定本院旨在救济市内贫苦残老及无依之男女儿童暨不愿为娼之妓女与被虐待之妇孺等。被收容儿童的教育期限为四年，届满后将视其程度分别转送市立学6校肄业或第一、二习艺部及其他
12、工厂习艺。而工徒、妇女习艺期限为三年，每日除习艺时间外，还根据其程度授以常识及其他课程，期满后如有自愿留院服务者，则按其年龄程度酌派工作、或授以较深工艺；而离院者，得用贷赀营业、介绍工作、资遣回籍等办法遣置之。救济院章程的颁布明晰了本院的救助对象及对受助人员的施救方针，使本市弱势群体的基本生存权利得以保障。值得关注的是，本院对受助人员（特别是儿童、青壮年者）的施救不仅仅是解决其基本的“温饱”问题，而更重要的是通过授以技艺、知识，使其获得生存之本，并辅助其获得工作。这种施助旨在从根本上解决受助者的“弱势”状态，扶助其自立。 （二）褒奖制度。作为一种官方行为的激励机制，褒奖制度在促进中国社会救助事
13、业的发展中曾发挥了重要作用。1928 年 12 月北京市政府颁布的北平市私立贫民女工厂补助规则规定，凡市内私人或慈善团体办理贫民女工厂经社会局登记者，均可依照本规则请求补助，补助分开办补助和常年补助。凡请求开办补助者需具备如下条件：“开办目的在救济一般贫苦妇女者、已筹集相当资金者、创办人具有资望及相当能力者” ；凡满足“开办在一年以上其目的在救济贫苦妇女而成绩卓著者、收容女工在五十人以上者、确具工厂规模及相当设备者”等条件者，可请求常年补助。凡符合补助条件者，需由社会局派员查明，呈请市政府核定之。凡接受补助之女工厂，如营业不善或有其他情弊时，即行停止补助。褒奖以制度的形式加以确立，它可以引导和
14、激励私人或慈善团体积极参与社会救助活动，便于促进民间社会力量对慈善救助公域的参与度，同时可以弥补政府在社会救助活动中功能的不足。 7现代社会救助的旨趣是通过对受助者“教、养”并重的施救，促其自立。而褒奖制度对激发受助者的主动性，促其自立具有重要意义。1929 年 3 月颁布的北平特别市男女习艺工厂艺徒奖励规则 ，对受助人员的奖励条件、奖励形式等做出明确规定。如工厂艺徒有“勤勉成绩优良者、能独出心裁发明或改良出品适合应用者、学习功课有进步者、遵守厂训厂规不犯过失者及连续两个月不告假者”情形之一者，应予奖励。工厂艺徒凡符合上述条件之一者授以名誉奖，之二者授以物品奖、之三以上者授以银钱奖。这些褒奖政
15、策旨在给予受助者精神上的关怀，激励其生产劳动的积极性、主动性。褒奖制度使受助者已不再被简单地视为消极被动的救助对象，而成为向“自食其力的人”的转变过程中的积极、能动的主体。 （三）经费管理制度。救助经费的科学化管理是社会救助事业健康、良性运行的重要保障之一。过去，北京各公营救助机关经费“因之经理存放，殊乏定程，挪借拨付任意支配，极其弊端，莫可究诘” 。为加强与规范救助经费的管理，1928 年 10 月北京市社会局在其附属慈善机关经理委员会下设立资金保管股，专门负责各救助机关“经费以外各种收入之经理、存放及核算报告等事宜” 。根据规章，资金保管股在接收各救助机关经费后，以经理委员会之名义存入指定
16、银行，存折、支票及票簿由资金保管股查收保管；取款时应由资金保管股委员二人以上签字盖章方可支取；如救助机关因建设扩充各种慈工事业而欲动拨预算以外之款项时，须经社会局局长批准后经由该股保管人员签发支票；该股每月需延请会计师查账公布。北京新的救助机关经费管理制度增强了经费管理的监管8力度，改变了过往经费管理的乱象，使救助经费管理趋于流程化、明晰化、正规化。 健全完善的社会救助制度不仅是人类社会救助事业发展的客观要求，而且也是社会救助事业规范运行的重要保障。20 世纪二三十年代北京社会救助制度建设在促进北京社会救助事业现代化转型中具有重要作用，其规范了施救者的行为及活动方式，建立起便于社会救助事业发展
17、的激励机制，创造了社会救助事业发展所需的环境和条件。 三、北京社会救助举措 在人类社会历史变迁中，社会救助是一个永恒的主题。然而，不同历史时期社会救助举措却带有不同的历史印迹。清末民初，在中国社会救助事业现代化转型中，北京社会救助举措日趋由传统“粗放型”向现代“集约型”转变，由注重施救过程向注重施救效果转变，由单式的物质施救向多元化施救转变。如果说清末民初是北京现代社会救助举措的萌芽形成期，那么南京国民政府前期则是其发展完善期。分类施救、因材而教；教养兼施、工读并重；市场取向、引导创收等现代救助举措已成为南京国民政府前期北京社会救助举措的多元面相。这些新面相既是北京社会救助事业发展的体现，又是其现代性的表征。 （一）分类施救，因材而教。分类施救、因材而教的施救举措是基于“以人为本”给予受助者的救助，这一施救举措成为 20 世纪二三十年代北京社会救助实践的主要方式。1928 年 8 月合并改组后的北京各救助机关将视受助人员之“志愿、年龄、能力”等情形施以分类救助。1933年妇女救济院院长毛伍崇敏拟定的厂院归并整理办法计划书 ，对妇女9施助方式做出了明确规定，即“甄别收容，除残老一部不计外，其余拟本其年龄、资质、志愿加以甄别，分宜于习艺、宜于读书、宜于择配，使各随志愿各得其所” 。
