1、1城乡污染转移的法治困境与出路摘要：城乡污染转移实质上是一种成本转嫁，主要表现为城市向农村直接倾废或者城市企业将环境风险或成本以产业链延伸、项目转让、投资、技术贸易等形式转移给农村承担。我国现行环境立法重视城市污染治理而忽视农村环境保护，目前农村的环境执法力量普遍不足，我国尚未建立切实可行的环境污染诉讼机制，这些都使我国规制城乡污染转移的法治建设陷入了困境。为了建设美丽乡村和美丽中国，我国应当全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，遏制城乡污染转移现象。应当加强城乡一体化的生态立法，构建“大部制”环保体制和多中心、多元化的农村环境保护机制，探索环保司法模式创新，如启动环境污染诉讼来救济
2、城乡污染转移造成的损害。 关键词：污染转移；环境法治；制度完善 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2014）03-0057-05 城乡污染转移，是指污染物在城乡之间的直接转移或者可能造成严重污染的企业将生产场地、资金、技术等在城乡之间转移而间接地造成污染转移。一般而言，城市是工业比较发达、工业集约化程度较高的地区，而环境污染是工业化进程中的衍生品，所以现实中的城乡污染转移多表现为污染从城市向农村的转移。随着我国工业化、城镇化的推进，城市生活污染和工业污染向农村转移的趋势日益明显。如果不加控制，2我国从城市到农村都将几无清洁的空气、水源和土壤。城乡污染转移问
3、题已经引起我国政府和社会的关注，但我国立法、执法、司法层面和学界都还没有提出有效的应对策略。本文分析我国城乡污染转移的现状及其规制不足，在此基础上提出完善我国环保体制机制和环境法律制度的建议。 一、悬而未决的城乡污染转移规制难题 城乡污染转移使我国广大农村的环境问题由以资源退化为主，演变为资源退化与环境污染并存的恶劣状况，个别农村甚至成了环境污染的重灾区。 1.城乡污染转移的表现 从空间上看，城乡污染转移表现为污染的跨地区转移和污染在同一地区内的转移。我国东部地区经济相对发达，随着东部产业升级和结构调整，一些淘汰的高能耗、有严重污染风险的企业开始向发展相对落后、环境容量较大的中西部地区转移，而
4、中西部地区在承接产业转移的同时并未未雨绸缪、采取相应的环境保全措施，由此导致中西部地区的环境污染问题日益严重。除了跨地区转移，城乡污染在同一地区内部的转移更加普遍。为了发展农村经济，我国很多地方政府都出台了优惠政策以促进招商引资，并在城郊、农村建设了各类工业园区以引进项目。随着城市产业的逐步饱和以及城市环境管制的日趋严格，一些企业退出城市、入住乡村工业园区，随之带来了污染从城市向农村的转移。 从形式上看，城乡污染转移表现为污染的直接转移和间接转移，或者称污染的显性转移和隐性转移。污染的直接（显性）转移，主要是指3固体或液体废物被直接运输、倾倒。虽然我国 2004 年固体废物污染环境防治法和建设
5、部 2005 年发布的城市建筑垃圾管理规定 、2007 年发布的城市生活垃圾管理办法等立法，已对城市垃圾的运输、处置等管理活动作了明确规定，但现实中绝大多数垃圾处理场都设在农村，很多地方在垃圾处理技术上使用低成本的简单填埋法，所产生的废水、废气、废液使周边农村环境遭受严重污染。另外，我国很多化工厂、再生纸厂、农药厂等都近流域建造，其所产生的废水量非常大，经常未经有效处理而直接排入附近水域，造成水源地或下游农村环境遭受严重污染。污染的间接（隐性）转移，是指污染物通过中间介质而间接地产生并污染环境。对城乡污染转移而言，常见的间接转移形式有企业迁移带来污染转移，或者企业通过经贸活动实现污染转移。前者
6、如一些环境成本较高的城市企业迁移到比较偏远的农村，从而将环境污染带到农村。后者如城市企业通过向农村企业转让落后的重污染设备、工艺和技术以及转让污染严重的工程项目等，或者以资金、技术等支持农村企业生产一些在城市受到严格环境管制而不能生产的初级产品，然后通过贸易活动廉价买进其比较清洁的终端产品，从而将环境污染转移到农村。 2.城乡污染转移的影响 城乡污染转移的实质是成本转嫁，即城市将经济社会发展中的环境成本转移给相对弱势的农村去承担。从环境法理上讲，这是一种环境不公平现象。这种现象给农村乃至整个社会的全面协调可持续发展都造成了极大的负面影响。 （1）城乡污染转移对农村环境的影响。农村的传统产业是农
7、业。农业是人工与自然相结合的过程，它不仅具有经济功能，4而且具有调节气候、净化环境等生态服务功能。农业满足了农村的生态安全和环境优化需求，但农业是一个开放的系统，很容易受到工业“三废”和生活污染的侵害。随着工业化的推进，在全国范围内，大量城市污染通过各种形式向农村转移，造成农村土壤、水体和大气环境的严重破坏。近年来，我国农村地区血铅、铬中毒等环境污染事件频发，其中很多事件的污染源头都在城市或与城市工业发展有关。 （2）城乡污染转移对农村贫困的影响。农村中的自然资源正因环境污染的加剧而日益贬值，很多地方曾经的旅游胜地因环境污染而人迹罕至，有些地方世代相传的水源已不能再供饮用，长此以往，不仅农村自
8、然资源转化为财富的能力会不断下降，农民增收的空间也将不断缩小。后代农民将没有良好的耕地和山林，甚至没有清洁的水源和空气，他们要缩小与市民之间的生活差距将更加困难。申言之，城乡污染转移是对农村人口环境福祉的侵害和农村人口脱贫空间的挤压。 （3）城乡污染转移对社会可持续发展的影响。近年来，我国因城市污染转移而导致的农村人口中与环境污染密切相关的恶性病的发病率大幅上升，这不但加剧了农民的相对弱势地位，而且加重了国家医疗、就业、最低生活保障等社会保障制度的负担，给城乡统筹发展带来了困难。农村土壤的重金属污染等已经发展成为食品污染，这给农村人口乃至全体社会成员的健康和生命安全造成了极大危害，甚至成为我们
9、后代人健康的潜在威胁。食品污染还危及国家粮食安全和社会稳定，给我国“五位一体”建设带来严峻挑战。 3.城乡污染转移的规制之难 至少有三方面因素对规制城乡污染转移构成障碍：一是农民在整体5上属于弱势群体，其与污染企业的博弈能力失衡、处于劣势；二是目前我国很多地方的环保机构只设置到县一级，一些乡镇即使设立了环境所、环境监察分队或环保工作联络员，这些机构也难以对属于其上级政府部门管辖的农村企业产生有效的强制力；三是农村企业布局比较分散，其监管的及时性、规范化存在困难。 二、当前我国城乡污染转移的法治状况 我国关于城乡污染转移的法治状况呈现出以下特点：环境立法缺位或滞后；环境执法严重不足，基本没有形成
10、有效的监测和统计体系；环境司法乏力。 1.立法缺陷 我国最早规定禁止城乡污染转移的法规性文件是国务院 1984 年颁布的关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定 ，该规定第 4 条明确规定：“严禁将有毒、有害的产品委托或转移给没有污染防治能力的乡镇、街道企业生产，对于转嫁污染危害的单位有关人员以及接受转嫁的有关人员，要追究责任，严加处理。 ”以此为铺垫，我国现行环境保护法（制定于 1989 年）第 34 条、第 35 条进一步规定：任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。违犯该条规定的，环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门可以根据不同情节，
11、给予警告或者处以罚款。从当时的情境来看，这两部法律规范能够作出这样的规定，已经算是未雨绸缪、颇具前瞻性，但从当前我国的实际情况来看，这些法律条款关于城乡污染转移的主体、途径、法律责任的规定都不够全面、明确。 （1）上述法律条款6将违法主体限于单位，而未考虑大量的个人违法者。并且，现实中承接城市产业转移的农村企业多数都建有一定的污染防治设施，这些设施可能从未实际运行，但从形式上看是具备一定的污染防治能力的，因而这些企业很难成为上述法律条款的违法主体。 （2）上述法律条款将违法途径限于委托生产产品或转移设备，从而无法规制当前形式多样的城乡污染转移行为，尤其是企业迁移、技术贸易等导致隐性污染转移的行
12、为。（3）上述法律条款将违法责任设定为“追究责任，严加处理” “给予警告或者处以罚款” ，这显然是基于当时城乡污染转移并不严重的事实而作出的近乎宣示性的规定，该规定并未明确罚款数额，从而几乎不具有惩戒性和现实操作性。相比之下，我国 2004 年固体废物污染环境防治法以及建设部 2005 年发布的城市建筑垃圾管理规定 、2007 年发布的城市生活垃圾管理办法都对固体和液态废物的处置及其违法责任作了比较具体明确的规定，但这些法律规范不适用于“排入水体的废水的污染防治” ，并且这些法律规范所规定的违法责任的追究依赖于动态监测数据，而多数城市垃圾处置场都处于比较偏远的乡村，其监控成本过高而难以实现。另
13、外，我国现行立法并未建立农业和农村自然资源核算制度，在资源基数不清的情况下，即使监控到位，因城乡污染转移而造成的环境损失也很难准确估算。 2.执法不足 我国环境保护法中关于防治污染的规定同样适用于农村，但事实上，在环境影响评价、污水处理等方面农村环境管制比城市宽松。其原因主要有三大方面：（1）我国农村的环境问题由县一级、乡（镇）环保部门7负责监管、处理，而基层环保部门人员有限，执法力量薄弱，往往因缺乏足够的资金和检验、监测设备而对一些污染问题无能为力。 （2）农村往往是经济欠发达地区，为了发展农村经济和刺激就业，一些地方政府以比较宽松的环境监管作为重要的招商引资筹码，在地方环境执法力度不同的条
14、件下，污染密集型产业倾向于从环境管制严格的省份向环境管理宽松的省份转移，或者从环境成本较高的城市向环境成本极低的农村转移。环保部门常用的执法手段是管制和激励，除了管制宽松，目前我国农村环境执法的激励机制也没有建立起来。 （3）我国很多地方对城市和规模以上的工业企业污染治理，制定了许多优惠政策，如排污费返还使用、可以申请用财政资金对贷款贴息等，而对农村各类污染治理则缺乏类似扶持政策，这使得本来就缺乏资金支持的农村污染治理更加困难。3.司法困境 司法是维护社会公平正义的最后一道屏障。一般而言，行政执法力度不够时就需要司法机制来补强。然而在我国，长期以来司法机制偏重于处理个人或单位的具体权利受到具体
15、侵害的案件，而环境权的性质、权利主体等问题在我国尚处于争议之中，目前原发性环境污染案件还经常被法院以原告不适格为由而拒绝受理，次生性环境污染问题就更难通过诉讼机制得到处理。理论上讲，环境污染诉讼除能够解决相关争议外，还能够带来实现国家环境政策目标的潜在利益，这一点已为我国立法机关和司法实务部门所认识。在各方的共同推动下，我国 2012 年修订的民事诉讼法第 55 条增加了环境污染公益诉讼的规定，但相关规定过8于笼统，司法部门据此尚难以处理环境污染案件。此外，现实中的环境污染案件多伴有民事诉讼和行政诉讼相交叉的问题，具有公益诉讼与私益诉讼互相渗透的特点：虽然环境污染事件的受害主体众多、覆盖面广，
16、但进入司法程序的环境污染案件多为单个个体提起的环境民事诉讼；在环境民事案件的审理中，经常发生当事人对环境行政部门环境管理不力或对其作出的环境污染鉴定结果不认同而另行提起环境行政诉讼的情况。环境污染案件中因果关系的推定、损害大小的评估、污染治理方案的确定等都需要专业人员借助专业知识技术来完成，这也对我国目前的法官队伍建设和司法成本供给提出了挑战。总体而言，目前我国环境污染诉讼机制的启动尚面临诸多障碍。 三、从制度到实效：我国城乡污染转移 法治建设的路径选择科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，是全面落实我国“依法治国”基本方略的要求。环境保护领域也应如此。依法规制城乡污染转移，需要尽快完善相关
17、立法，加强农村环境执法，以强有力的司法机制保障环境执法和制裁环境违法行为，同时提升公民及企业的环境责任意识和环保能力。 1.推进城乡一体化的生态立法 生态文明建设呼唤生态立法。我国在推进生态立法的过程中，应一改过去重视城市污染和原发性污染防治而忽视农村污染和次生性污染防治的理念，对城乡环境保护一体化对待，关注并规制城乡污染转移问题。建议将环境保护法第 34 条修改为：“禁止任何单位和个人将可能产生严重污染的设备、技术、工程项目等转移给没有污染防治能力的单位和个人。禁止以资金、技术等支9持可能产生严重污染的产品的生产。禁止废弃物处置中产生二次污染。 ”同时，该法第 35 条中应明确违犯第 34
18、条的民事责任、行政责任和刑事责任，明确罚款和罚金的数额标准。以环境基本法为依据，我国环境影响评价法 固体废物污染环境防治法 大气污染防治法 水污染防治法以及建设部发布的城市建筑垃圾管理规定 城市生活垃圾管理办法等法律、法规也应作相应的调整和完善。相关立法对城市垃圾处理场的选定和运行以及农村承接城市转移的产业项目，应当明确要求其遵守以下制度。 第一，项目审批中的环境影响评价制度。相关立法应当明确要求，从城市向农村转移的存在高污染风险的项目如化工、冶炼、造纸、电镀、纺织印染等产业项目，其环境影响评价报告报省级环保部门审批；一般污染性产业项目的环境影响评价报告由市（县）级环保部门审批。为了保障环保部
19、门的执法公信力，应当规定环保部门对不符合环境标准的项目，具有“一票否决权” 。 第二，项目建设中的“三同时”制度。相关立法应当明确规定，城市在农村设置垃圾处理场或者任何一个落户农村的企业或产业项目，都要严格遵守环境保护法中“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定。对于违犯该规定的行为，我国环境保护法第 36 条仅规定了建设单位或个人的责任，为了促使环保部门积极、严格执法，还应明确规定建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求而投入生产或者使用的，批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门承担行政责任。10构成犯罪的，依法追究刑事
20、责任。 第三，项目建成后的环境目标责任制。相关立法应明确规定，地方各级人民政府对遏制城乡污染转移承担环境责任。责任承担方式可以考虑：要求城市垃圾处理场以及承接城市产业转移的农村企业的法人代表、企业所在地的乡（镇）政府、县级政府、省级政府层层签订农村环境整治目标责任书，把环境责任逐级分解、落实，一旦发生环境污染事件，即按环境责任书的履行情况追究相应的政府责任。 2.构建多中心、多元化的农村环境保护机制 法律的生命在于实施。在完善环境立法的同时，还必须通过严格执法、全民守法，推进立法发挥对生态文明建设的保障作用。一直以来，我国农村环保主要靠政府推动，社会力量的参与严重不足。我国农村地广人多的现实，
21、使得构建多中心、多元化的环境保护机制既具必要性，又有可行性。 第一，农村环境保护需要多主体参与。 （1）政府是主导力量。环境是公共福祉，政府作为公共服务的提供者，其对环境保护责无旁贷。从环保能力的角度来看，政府也最有实力担负起环境监督、环境治理、环境服务等职能。 （2）公众是基础力量。从利益的角度而言，农民对农村环境状况有切身感受，他们最有积极性参与到规制城乡污染转移的行动中。因此，政府应加大投入、拓宽渠道，强化对农民的环境知识普及和环保能力培养。同时，各级政府应全面实施环保举报投诉热线工程，鼓励公民、法人、新闻媒体和社会组织就城乡污染转移问题进行举报、监督，构建全民参与遏制城乡污染转移的行动体系。 （3）企业是补充力量。
