1、1刍论进一步健全党员民主权利保障制度摘 要：党的十八大关于“健全党员民主权利保障制度”这一命题的提出，标志着党的制度建设发展到了“体系建设”的新阶段，揭示出发展党内民主的本质要求，昭示了加强党的执政能力建设和先进性、纯洁性建设的现实途径。改革开放以来，我们党在制度化保障党员权利方面取得了长足的进步，但也存在不足。以健全党的代表大会制度为重点建立党代表民主权利保障机制，以健全党的委员会制度为重点健全党委委员民主权利保障机制，以健全“五项制度”为重点建立普通党员民主权利保障机制，是进一步健全党员民主权利保障制度的路径选择。要通过健全党员民主权利保障制度，不断提升制度化保障党员民主权利的能力和水平，
2、使广大党员真正在党内当家作主，共同推动党的事业蓬勃发展。 关键词：中国共产党；党员民主权利；党内民主；保障制度；健全 中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）07-0032-06 在党的制度建设方面，党的十八大报告首次向全党正式提出“健全党员民主权利保障制度”的命题，强调要“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，开展批评和自我批评，营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权” 。1“健全党员民主权利保障制度”这一命2题的提出意义重大、影响深远。 一、 “健全党员民主权利保障制度”这一命题提
3、出的重要意义 党员民主权利，是指党员依照党章和其他党内法规的规定，平等地参与和管理党内事务，对党的领导机关、领导干部和其他成员进行有效监督，维护自身各种合法权益等方面的权利。在一般意义上，保障党员民主权利，主要是指保障普通党员的知情权、选举权、监督权、参与权等权利。但是在现实生活中，存在着“党员党代表党委委员”层层授权关系，因此，除了保障普通党员在党内的知情权、选举权、监督权、参与权等以外，还要保障党代表在党代会上、党委委员在全委会上的权利。由此可以定义：党员民主权利保障制度是指以保障党代表、党委委员、普通党员等主体的民主权利为目标，以保证党章 中国共产党党员权利保障条例等党内法规以及党的代表
4、大会制度、党的委员会制度等基本制度顺利实施为重点，按照一定原则所构建的，由一系列具体制度和工作机制所组成的制度体系。提出“健全党员民主权利保障制度”这一命题的重要意义体现在以下几个方面： （一）这一命题的提出标志着党的制度建设发展到了“体系建设”的崭新阶段 新时期党的建设的突出特点就是越来越注重制度建设。早在 1980 年，邓小平就指出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性” 。2 党的十二大通过的党章成为我们党的现行党章，为党加强制度建设提供了根本依据。党的十三大明确提出“在党的建设上要走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子” ，党的十四大再3次强调“加强制度
5、建设，坚持和健全集体领导制度” ，党的十六大报告第一次提出党的“四大建设”并指出“一定要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中” ，党的十七大报告第一次提出了党的“五大建设”即“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设” 。党的十八大报告重申了党的“五大建设” ，指出要“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设” 。在全面建设小康社会的新阶段，党的制度建设的重要性进一步提升。胡锦涛同志在庆祝建党 90 周年的讲话中强调指出：“在新的历史条件下提高党的建设科学化水平，必须坚持用制度管权管事管人，健全民主集中制，不断推进党的建设制度化、规
6、范化、程序化。 ”习近平同志在十八届中央纪委二次全会上的讲话也强调要“把权力关进制度的笼子里” 。经过 30 多年的不懈努力，我们党在制度建设上取得了重大成就，方方面面的规章制度都已经建立起来了。但疑问也跟着产生了，为什么制定了这么多规章制度却没能遏止住腐败易发、多发的势头？为什么在一些腐化变质了的党员干部面前，这些规章制度显示出“无力感”？原来“制度”一词有两层含义：一是规章守则；一是组织体系。 “加强制度建设，不仅要制订一系列切实可行、具体实在的规章守则，而且要建立健全保证这些规章守则得以坚决贯彻施行的组织体系。 ”3 由此，党的制度建设发展到“体系建设”阶段。体系建设具有极为重要的意义，
7、因为“制度只有统一起来，构成体系，才能发挥整体效应” 。4 体系建设要求按照内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的原则，对各制度进行统合、配套、细化，最终形成一个没有漏洞、没有冲突、有机统一的制度4体系。 “健全党员民主权利保障制度”这一命题是在总结和汲取我们党制度化保障党员民主权利的经验教训基础上提出来的，既体现了“体系建设”的原则和要求，又是党的制度建设发展到“体系建设”阶段的显著标志。 （二）这一命题的提出揭示出发展党内民主的本质要求 党内民主是党的生命。党的十八大报告提出，要“积极发展党内民主，增强党的创造活力” 。党内民主最直观的定义就是党员在党内当家作主、拥有主体地位。而“党员的
8、主体地位是通过党员的民主权利来实现的” ，5“缺少党员民主权利的充分行使和切实保障，发展党内民主就会成为无源之水、无本之木。 ”6 列宁曾经指出：“党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。 ”7 可见，列宁十分注重通过保障党员的平等权、参与权、选举权、监督权、罢免权等权利来推动党的建设。现阶段党内民主发展之所有迈不开步伐，也正是因为党员的民主权利落实得不够好。究其原因，还是因为没有形成全面、具体、有效的制度保障体系，导致党员民主权利行使的实际效果大打折扣。人们
9、逐渐认识到，党员权利能否充分行使， “关键在于是否有科学合理的党员权利保障机制。 ”8 只有健全党员民主权利保障制度，使每个党员都平等地享有党章规定的各项民主权利，党内生活才有可能是民主的。因此，健全党员民主权利保障制度是发展党内民主的本质要求。 （三）这一命题的提出提供了加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设的5现实途径 加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设是党的十八大对党的建设主线所进行的全新概括，简称为“两大建设” 。执政能力建设是党执政后的根本建设，先进性和纯洁性建设是党的建设的永恒课题。党的执政地位和先进性、纯洁性不是与生俱来的，更不是一劳永逸的。必须把党的执政能力建设、先进性
10、和纯洁性建设这“两大建设贯穿到党的建设各领域、全过程，使党的建设各项工作都紧扣这两大建设的要求来部署，都运用这两大建设的成效来检验” 。9 健全党员民主权利保障制度是推进党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这“两大建设”的现实途径。一方面，只有健全党员民主权利保障制度，使党员的民主权利得到充分切实的保障， 才能在党内形成解放思想、畅所欲言、开拓创新、团结奋进的局面， “才能集思广益，群策群力，使决策科学化、民主化，保证党制定的路线、方针和政策的科学性” ，6 从而不断提高党科学执政、民主执政、依法执政的能力。另一方面，健全党员民主权利保障制度能使我们党增强自我净化功能、永葆先进性和纯洁性。党是
11、在复杂的历史环境下生存、运作和发展的，社会历史的、文化的、现实的各种消极因素对党的浸染和危害是不可避免的。随着改革开放和社会主义市场经济深入发展，随着党的队伍越来越壮大，管党治党任务越来越艰巨，保持队伍先进性和纯洁性的问题更加突出地摆在我们面前。我们党是一个拥有 8260 多万名党员的大党，特别是在少数党员、干部和少数党的组织中，还存在思想不纯、组织不纯、作风不纯等问题。健全党员民主权利保障制度是抑制和消解这些不利因素的锐利武器。党员民6主权利保障制度的健全会推动形成良好的党内组工氛围，使全体党员能够拿起批评的武器，对领导干部实行切实有效的监督，这样就能从根本上预防和解决各种不正之风以及腐败问
12、题，从而促进党的先进性和纯洁性建设。 二、改革开放以来中国共产党制度化保障党员民主权利的成就和不足 党的制度建设与保障党员民主权利之间有着紧密的联系，可以说，党的制度建设的一个重要目的就是保障党员民主权利。1980 年 2 月党的十一届五中全会通过的关于党内政治生活的若干准则就强调要保障党员的民主权利不受侵犯。因此，随着党的制度建设的推进，党员民主权利保障的制度化水平在不断提高，但也还存在一些问题。 （一）制度化保障党员民主权利的成就 改革开放以来，我们党在制度化保障党员民主权利方面取得了重大成就。这些成就集中体现在以下两方面： 1.加强党章建设。党员民主权利是党章赋予的。但由于众所周知的原因
13、，党的九大、十大、十一大党章都没有明确规定党员民主权利。改革开放后，我党加强了对党章的建设，并通过党章建设，赋予党员充分的民主权利。党的十二大党章在总结历史经验的基础上，赋予了党员前所未有的权利，明确把党员民主权利规定为八项。这八项民主权利具体表现为：党员对党内事务的知情权、参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权，选举权、被选举权，申诉权、批评权、辩护权和意见保留权；对党的干部的评议权、监督权和罢免权等7等。党的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大的党章都沿用了十二大党章关于党员八项权利的规定。现行党章在赋予党员充分的民主权利的同时，还规定了党员民主权利的不可
14、侵犯性。党的十七大党章修正案把保障党员民主权利第一次写进党章。党的十八大党章修正案明确规定“党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利” 。10 2.颁布“两条例、一办法” 。相继颁布的中国共产党党员权利保障条例 中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例 地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行） ，由于是专门为保障党员、党代表、党委委员的民主权利而制定的，再加上其作为党内法规所具有的强制力和约束力以及程序性和可操作性，成为坚强有力的“护权使者” 。2004 年颁布实施的中国共产党党员权利保障条例是一部专门的保障党员民主权利的法规，对党员的知情权、参与权、选择
15、权和监督权等各项权利作了更加具体、规范的规定，明确了党的组织、纪检机关、党的工作部门、各级领导干部这四种主体在保障党员权利方面的责任，为党员民主权利正确而充分的行使提供了重要依据。2007 年颁布的地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行） 明确规定了党委委员有权向所在党委的常委会进行询问和质询，并规定了由上一级党委、纪委办公厅（室）受理党委委员对常委会的询问和质询等具体事项，为保证党委委员有效地行使自己的民主权利提供了制度平台。2008 年颁布的中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例明确规定了党代表无论是在党代会召开期间还8是在党代会闭会期间，都享有代表资格，行
16、使代表权利；进一步确认了党代表的知情权、参与权、建议权、监督权等权利；对党代表在党代会召开期间和闭会期间开展工作的方式以及保障党代表履行职责的措施都作了具体的规定，为党代表依法履职提供了重要的制度保障。 （二）制度化保障党员民主权利存在的不足 尽管我们党在制度化保障党员民主权利方面取得了长足的进展，但仍存在诸多缺点和不足。一是党内法规本身还不够完善。例如， 中国共产党党员权利保障条例规定了对打击报复揭发人的行为应给予党纪处分，但没有规定应受何种处分，由哪个党组织决定并执行处分。 中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例没有规定党代表的罢免权。二是缺乏必要的具体制度。有的制度尽
17、管原则已经十分明确，但执行中却往往不能到位，就是因为缺乏必要的具体制度。例如，在推行党务公开方面，由于缺乏具体的制度，就造成党员想知道“财务运行状况” 、 “三公消费”等信息，一些党组织却有意“捂住” ，而一些工作计划、年终总结等大而化之的东西却整版整版地充斥着党务公开栏。三是程序性规则的缺失。在现行的有关党员民主权利的制度性规定中，往往实体性规则多，程序性规则少；原则性规定多，可操作性规则少；口号性要求多，实用性办法少。这使得一些习惯于“家长制”作风的领导干部“很容易找到各种对策来应付抽象的民主规定，使党员权利难以充分实现” 。11 例如，在党内选举方面，由于选举规则不够科学严密，就使得“名
18、义上是选举产生、实际上是上级党组织内定” ， “形式上是酝酿、实际上是服从” ， “表面上是差额选举、实际上是变相等额9选举”等现象在党内客观存在着。 三、进一步健全党员民主权利保障制度的路径选择 党员民主权利保障制度作为一个制度体系，应该具有全面性、协调性、完备性、有效性等特征。也就是说，实施这个制度要能够收到“应保能保、应保尽报”的效果。根据上述分析，保障党员权利可以细分为保障党代表、党委委员、普通党员的民主权利。因此，健全党员民主权利保障制度也可以具体化为建立党代表民主权利保障机制、党委委员民主权利保障机制和普通党员民主权利保障机制。笔者认为，健全党员民主权利保障制度应注重以下几个方面：
19、 （一）以健全党的代表大会制度为重点，建立党代表民主权利保障机制 党的代表大会制度是党的一项带根本性的组织制度。党的各级代表大会作为同级党组织中的最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关，是党员的代言人党代表行使民主权利、管理党内事务最重要的载体和途径。党的代表大会制度是否健全和完善，直接关系到党代表的民主权利能否得到切实实现。由于在党代会召开期间，党代表一般都能充分行使自己的民主权利，因此，建立党代表民主权利保障机制必须围绕“积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”这一重大课题来建立健全一系列的具体制度，从而才能“把党代表作为落实党员主体地位的关键环节，充分发挥党代表的代理、表
20、达作用” 。7 1.落实和完善党的代表大会代表任期制。党的十七大作出了党的各级代表大会代表实行任期制的决定，并将这一决定写入了党章。2008 年，10中央印发中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例 。截至 2012 年 10 月， “全国共有 27 个省（区、市）制定出台了贯彻落实代表任期制暂行条例的实施办法；20 个省（区、市） 、174 个市（州） 、780 个县（市、区）成立了党代表大会代表联络工作机构。 ”12 党的十八大提出要“落实和完善党的代表大会代表任期制” ，对党的代表大会代表任期制的实践和探索提出了新的更高的要求。落实和完善党的代表大会代表任期制是建立党代
21、表民主权利保障机制的重要一环。如果党代表“有任无期”的现状不根本改变，其民主权利就很难得到保障。 2.深化县（市、区）党代会常任制试点。由于各级党代会原则上 5年召开一次，致使当选的党代表在五年党代会期间，除了当选后行使一次选举权外，别无行使其他权利的机会，被形容为“举举手，划划圈，散会靠一边” 。因此，党的十六大提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点” ，党的十七大提出“选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制” ，党的十八大则提出“深化县（市、区）党代会常任制试点” 。党代会常任制是党代会制度设计的一项创新，它是指在一定任期内使党代会代表的资格常任、党代会代表在闭会期间也能通过各种途径充分行使各项民主权利的制度。对于实行党代会常任制的好处，邓小平早在1956 年召开的党的八大上就明确指出。他说：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。 ”13推行党代会常任制是对党内权力的再分配，可以把党内“倒置”的权力结构按照党章的要求重新倒转回来，从而使不恰当地集
