1、1城中村改造过程中政府角色研究【摘 要】随着我国城市化进程的加快，城中村问题已经成为阻碍我国进一步城市化的瓶颈，城中村的全面城市化改造迫在眉睫。然而，在城中村的城市化改造过程中由于各方利益难以协调，城中村改造遇到许多困难，在这一过程中政府如何发挥作用与其角色定位关系密切。因此，为了更好的处理好城中村改造中出现各种问题和矛盾，需要对政府自身角色进行合理的界定和讨论。 【关键词】湘潭；城中村改造；政府角色 一、城中村形成原因及基本情况概述 （一）城中村形成的原因及其现状分析 城中村是指存在于城市规划区范围之内，但在管理上仍属于农村集体所有制村庄建设用地的地域。城中村是城市化进程中城市周围乡村经济不
2、断发展，城市建设用地不断扩张的产物。 1. 城中村形成的原因。 （1）直接原因：在城市化进程中，由于城市规模的扩大，城市周边的农村不断被城市吞并，农民失去了耕种的土地，只留下居住的宅基地，村庄逐渐被城市建筑包围。 （2）根本原因：城中村问题的产生根源是由于城乡二元体制无法适应城市化发展的需要，导致使得城中村虽处于市区，但依然保留农村管理体制，无法纳入城市化发展范围。 2. 我国城中村的现状。城中村的出现在我国城市化初期促进了我国2城市化的发展，增加了农村居民的收入，为外来务工者提供了栖身之所。可是由于城市化进入后期，城中村自身存在的诸多问题阻碍了城市的发展。从总体来看，我国城中村居民成分构成复
3、杂，居住环境差，违章建筑量大面广，基础设施建设不完善，如果发生地震，火灾等天灾人祸，将严重影响居民的人生财产安全。 （二）湘潭市城中村改造的基本情况 湘潭城中村问题十分严峻，据统计，截至 2009 年底，湘潭市主城规划区范围共有城中村 95 个，总人口约 16 万，城中村居住用地面积14.5km2，占主城建成区 129km2 的 8.7%。湘潭城中村改造工程，量大而面广，一直以来都是湘潭市城市发展难以解决的一个重要问题。 2009 年，湘潭市政府决心对湘潭城中村进行全面改造。湘潭市政府立足建设现代新湘潭的宏伟目标，为加快湘潭城市城乡一体化建设，整合利用资源，提高旧城土地利用效益，按照“政府主导
4、、市场运作；市区联动、以区为主；统一规划、突出特色；统筹布局、优化空间；营造景观、完善功能；全面推进、改善民生”的原则，让广大城中村居民共享改革发展成果，促使城市土地科学合理利用，优化城市空间布局，健全和完善城市功能，改善城市环境，推进城乡一体化和谐发展，改造和提升湘潭城市形象，实现现代新湘潭的发展目标。 二、城中村改造过程中政府角色的分析 （一）关于城中村改造过程中政府角色的相关研究 1. 公共服务的安排者。提供公共服务是政府的一个重要职能，政府为了保障社会的正常运转，必须为公众提供必要的公共服务。在解决城3中村建设问题中政府处于市场经济条件下，政府只对市场进行宏观调控，而不进行市场活动，城
5、中村建设需要大量的资金支持，这政府财力远远无法承受的。因此政府需要转移生产者的角色，而作为安排者，将城中村改造服务安排给开发商，并且与村委会寻求合作，共同解决城中村的改造问题。 2. 城中村改造规划和政策的提供者。为城中村改造进行科学的规划和提供政策的支持，是政府解决城中村改造问题的必要措施。由于城中村改造关系到城市未来的发展和综合实力的提高，因此政府要对所辖区域的城中村情况以及影响城中村改造的各种因素进行系统的了解，才能规划好所辖区域内城中村改造的计划，湘潭城中村改造的规划关系着湘潭未来发展，城中村居民生活等长远利益，是村委会、开发商都无法解决好的问题。因此，规划者角色对政府来说既是挑战，也
6、是责任。 3. 改造的监督者。政府在城中村改造过程中还应该做好监督者的角色，对城中村的改造需要大量的资金投入和解决各方利益的冲突，政府只有做好监督者的角色，才能保障城中村改造降低成本，提高质量和效率。在城中城改造过程中因为监督机制的不健全会出现损害村民利益的贪污腐败现象，政府寻租现象，这些行为使城中村改造成本增加，导致城中村改造无法顺利实施，最终影响的是政府的形象和村民的根本利益。4. 利益关系的协调者。作为利益关系的协调者是政府在城中村改造过程中扮演的最重要的角色。在当代中国政府体制改革过程中，政府充当各种利益活动的协助者和调停者，成为政府基础性的职能之一。在城4中村改造过程要使政府成为公民
7、主持公平，维护利益的保障。 （二）城中村改造过程中政府角色定位的意义 1. 政府的角色定位有利于政府行为的规范，保证城中村改造的顺利进行。过去，城中村的改造主要由政府主导，采取强硬的手段对城中村进行单方改造，强制拆迁。村民在城中村的改造过程中，没有利益表达的渠道，产生过激行为，出现很多与政府冲突的事件，这是由于政府不合理的角色定位造成的。政府不是暴力机关，虽然城中村改造是城市发展的需要，但不能损害公民的利益。在市场经济体制下，政府需要通过宏观调控，利用市场机制来解决城市发展问题。 2. 政府的角色定位有利于树立好政府形象，提高政府公信力。公信力是公众对组织信任的程度，是组织生存的必要条件。政府
8、公信力的提高，有利于政府政策的顺利实施，有利于城中村改造规划得到公众的广泛支持。政府工作的宗旨是为人民服务，在城中村改造过程中需要正确定位自身角色，规范自身行为，通过积极的宣传，科学的规划，民主的决策树立好政府的公信力，为城中村建设奠定群众基础。 3. 政府的角色定位有利于政府职能向服务型转变。城中村改造过程中政府角色的定位符合建立服务型政府的目标，符合政府职能转变的要求。政府在行使行政职能时，需要政府作为公共服务的安排者，政策法规的提供者，监督者，利益关系的协调者。政府定位好自身角色，有利于政府向服务型政府转变，有利于体现政府为人民服务的宗旨，提高政府的核心竞争力。 三、城中村改造过程中政府
9、的角色定位 （一）湘潭市在城中村改造过程中政府角色的体现 51. 作为城中村改造过程中的安排者。政府作为城中村改造的安排者，湘潭市政府努力促进开发商与村委会的合作，引入竞争，尊重村民意见，选择合适的开发商为城中村改造提供公共服务。在对湘潭五星村的改造中政府坚持“政府主导，企业参与，市场运作”的基本思路。改造方式主要采取开发商和村委会的合作，以开发商出资，村委会让地，通过参股经营的方式进行改造，其中政府对开发商选择和土地的交易起到了重要作用，担负着安排者的角色。 2. 作为城中村改造过程中的政策提供者。湘潭城中村改造给昆湘潭市政府带来机遇与挑战，为了使湘潭市民共享改革成果，促进土地的科学合理利用
10、，湘潭市政府从湘潭城市建设总体规划出发，结合各个城中村的实际问题制定城中村改造策略。在城中村改造中采取“一村一策”的方法，保障城中村改造符合实际。 3. 作为城中村改造过程中的利益协调者。湘潭市政府在岳塘区晓塘城中村改造过程中实行“先安置、先搬迁、后拆迁”的改造模式，充分保障了村民的利益。在改造过程中由政府计划主导，企业积极的配合和参与，在坚持村民自愿的原则下，协调好各方利益，达到互利共赢的目的。 4. 作为城中村改造过程中的监督者。湘潭市政府在作为监督者时全面发挥好行政监督的作用。例如，岳塘区计划按照“改造项目、以村为主、属地负责”的管理原则，对全区 37 个城中村改造工作实施“村长”责任制
11、，即一名区级领导联系 2 至 3 个城中村改造项目上，担任责任“村长” ， “村长”负责指导协调督促该城中村改造项目的有效推进，直6到城中村改造项目完成才解除“村长”一职。政府领导参与到城中村改造工程的监督工作中，使城中村改造项目便于问责，不会出现无人负责，相互扯皮的现象。 （二）城中村改造过程中利益关系的分析 1. 政府与其他利益主体间的关系。政府在城中城改造过程中具有十分关键的作用，政府对城中村改造以及城市的建设都需要开发商和政府的共同努力。可是，开发商以利润的最大化为目的，开发商的行为以利益为驱使在城中村改造过程中政府要避免政府本身及其工作人员的“寻租”行为，防止腐败。城中村的村委会在行
12、政上是隶属于区一级的机构，可是它又作为村民利益的代言人，是村民自治的组织，保护着村民的利益。 2. 村民与其他利益主体间的关系。城中村改造关系着村民的根本利益，严重影响着村民的生活，要让村民离开自己生活多年的地方，远离自己习惯已久的生活方式，这对村民来说是难以解决的心理问题。而对于政府来说，城中村改造的目的是为了城市的繁荣发展，这对于村民来说涉及到的是十分长远的利益。政府与村民的矛盾焦点在于政府如何处理好村民城中村改造后的生活问题，对于如何解决生活问题，很难有一个标准，村民有各自的看法，政府需要和村民的代表村委会进行谈判来解决这一问题。解决好村民未来的生活问题是解决好城中村改造问题的关键。 3
13、. 村委会与其他利益主体间的关系。村委会在城中城改造过程中村委会扮演着十分重要的角色，它在保护村民利益的同时积极配合政府工7作，是政府与村民对话的桥梁，对解决城中村改造过程中各利益主体之间的沟通问题起到关键作用。开发商获得政府许可对城中城进行开发建设的过程中，村委会需要对开发商的行为进行监督，确保村民的利益不受损害，同时积极解决好村民与开发商之间的矛盾，保证城中村改造的顺利开展，并且要发挥好自身职能，做好上传下达工作，律己奉公维护村民利益。 4. 开发商与其他利益主体间的关系。开发商严格配合政府和村委会做好村民的拆迁安置补偿工作，不得有损村民利益的行为，为城市建设贡献自己的一份力量。 （三）湘
14、潭市城中村改造中存在的问题 1. 资金短缺问题。作为城中村建设公共服务的安排者，湘潭市政府需要大量的资金支持，虽然能够通过优惠政策吸引开发商投资改造，但开发商以获取利润为目的，他们看到的是城中村所具有的区位优势所带来的利润。而对于不具有区位优势的城中村还需要政府自己出资改造。政府为了扮演好安排者得角色，还需要增加招商引资力度，为城中村的改造做好安排。 2. 改造后村民生活保障问题。湘潭市城中村改造虽然改变了村民的生活环境和生活方式，但湘潭市政府作为政策制定者，要使村民能够享受改革开放的成果，需要制定相关政策将村民变为市民，增加村民就业岗位和渠道，并将其纳入城市社会保障体系，解决好村民的后顾之忧
15、。 （四）对湘潭市城中村改造中政府角色定位的建议 1. 合理定位政府角色，认真履行政府职责。湘潭市政府要运用新公8共管理理论，结合湘潭城市发展的实际问题，结合其他城市城中村建设的经验成果，科学定位政府角色。在城中村改造之前湘潭市政府要加强招商引资的力度，扩大招商引资规模，为湘潭城中村建设选择开发商，筹集资金，做好安排着的角色。在对城中村改造过程中，湘潭市政府要同开发商，村民，村委会积极协调和沟通，宣传好改造政策，保证改造的顺利进行，履行好协调者的职责。在改造过后，湘潭市政府还要对村民满意度，社区环境，就业情况进行监督，发挥监督者的职能维护好村民利益。 2. 扮演好协调者角色，解决村民根本需求。
16、村民不是要宽敞舒适的住宅而是需要一个安定有保障的生活。因此解决村民经济来源问题是政府扮演好利益关系协调者的重要角色职能。在城中村改造之前，政府应该对城中村进行充分的调查，访谈和走访，听取民意和建议，发挥村民自治的作用。集思广益作出决定之后，要对村民做好宣传和动员工作，村民最关心的问题不是补贴多少，而是自己和家庭未来的生活是否有着落，政府应该努力告知城中村改造将给村民未来的生活带来怎样的变化，让村民尽量避免后顾之忧。 3. 扮演好政策提供者，改革城乡二元体制。原有的城乡二元管理体制已经不适应城市发展的需要，政府作为政策的提供者，必须改革城乡二元体制。我国城市与农村差距明显，实行城乡二元的管理体制
17、对城乡管理具有重要作用，但是原有的城乡二元管理体制阻碍了城中村的城市化，影响了城市发展，使城中村的管理制度游离于城市和农村之间。改革城乡二元体制，要将城中村区别于农村和城市独立看待，制定适应城9中村发展的户籍制度、土地制度、社会保障制度等，通过规范逐步进行农村体制向城市体制的转变，给城中村向城市发展创造一个过渡的过程。参考文献 1 杨碧霄等.城中村与构建和谐城市研究J.新西部，2009 （10）. 2 刘展.湘潭城中村改造问题研究D.湘潭大学，2010. 3 黄小勇.新公共管理理论及其借鉴意义J.中共中央党校学报，2004（3）. 4 包蕾.政府在“城中村”改造中的角色定位J.当代经济， 2009 年 21 期.
