1、1大预防格局下基层检察院重构侦防一体化机制研究摘 要：职务犯罪预防作为惩治职务犯罪工作的必然延伸，是检察机关法律监督职能的重要内容。但是，检察机关在职务犯罪预防工作开展过程中遇到了一些困难，特别是职务犯罪惩治与预防脱节和力度失衡的问题，影响了职务犯罪防控的现实效果，检察机关侦防一体化机制应运而生。但是，现有的传统侦防一体化机制在实践中尚存在缺陷，亟待从理论和实践两个层面重构操作框架，从而为职务犯罪预防工作在新时期做出更大的生产力破解机制困境。 关键词：职务犯罪；侦防一体化；机制重构；约谈；预警 中图分类号：D915 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0080-04
2、引言 法国著名思想家孟德斯鸠在论法的精神一书中指出：“一个良好的立法者关心预防犯罪，多过惩治犯罪；注意激励良好的风格，多过施用刑法。 ”同理，打击职务犯罪可以起到一定的威慑力，产生不敢犯罪的效应；但预防职务犯罪则可以创造不想和不能犯罪的效应。坚持标本兼治，惩防并举，才能从源头上减少职务犯罪，减少国家比培养飞行员更昂贵的成本损失，而职务犯罪惩治和预防工作有机衔接则是实现这一目标的重要途径。 一、太浦河取水一期工程预防项目探索 2作为浙江省重点建设项目，平湖市太浦河取水一期工程总投资达到 5.7亿元。在建设工程项目多、政府投资量大、管理任务重、岗位风险高、职务犯罪形势依然严峻的情况下，平湖市人民检
3、察院与平湖市水务集团公司于 2010 年太浦河取水工程启动之时，联席开展职务犯罪预防工作。经过探索和实践，双方共建合作机制，落实预防措施，营造了健康、和谐、廉洁的工程建设环境。2012 年 9 月 29 日，太浦河取水工程正式竣工投产，该项目一期工程建设中资金安全、人员安全、工程优良，目前未发现一起职务犯罪案件。 （一）建立三大机制 1.建立检企预防职务犯罪协作机制。从太浦河取水一期工程建设入手，检企双方共同构建职务犯罪预防体系，在此基础上，总结经验，以点带面，推动整体。 2.建立职务犯罪风险预警机制。针对水务建设领域职务犯罪特点，结合太浦河取水一期工程的实际，积极搜集、分析预防信息，及时提出
4、预警性意见，努力做到关口前移。 3.建立职务犯罪风险防控机制。结合查办水务建设领域职务犯罪案件，突出重点人员和关键岗位，认真排摸、分析引发工程建设职务犯罪的主客观因素，分不同层次、不同岗位，进行全面评估，修订完善并实施重点人员、关键岗位职务犯罪风险防控措施。 （二）探索四种途径 1.企业主动吸纳检察机关参与工程项目建设的有关活动，自觉接受检察机关的预防和监督。水务集团邀请检察机关列席业主单位工程招投3标领导小组会议，参与招标事项的讨论决策和标书的审查工作。通过召开联席会议等，由业主单位和工程各参建单位向检察机关介绍情况；组织检察机关领导和专家对工程进行现场视察，必要时，可以查阅与工程有关的会议
5、记录、工程勘察设计、招标投标、大宗材料物资、设备采购、工程重大变更审批、资金结算、拨付等文件材料，以便翔实全面了解，提高预防监督的有效性。 2.检察机关派出领导和讲师为企业开展预防职务犯罪的法制宣传和警示教育活动，定期通报国内涉及水务建设领域的经济案件和职务犯罪案件。 3.检察机关提供有关预防职务违法犯罪的法律、政策、信息服务。在业主单位工程项目勘察设计、施工监理、物资采购等决标之前，由检察机关提供预中标单位行贿犯罪档案查询服务，把牢市场准入关。 4.依法查处发生在工程建设中的职务犯罪案件。检企联手，密切合作，不是拉关系，不是为了业主单位万一出了职务犯罪案件好让检察机关网开一面，而是为了业主单
6、位不出职务犯罪。如果业主单位在项目建设中发生了职务犯罪案件，检察机关将依法查处，决不手软。 二、侦防一体化机制内涵解析 （一）检察机关职务犯罪侦查、预防概念厘清 1.职务犯罪侦查。我国刑事诉讼法第十八条第二款规定：“贪污、贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国4家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。 ”据此，检察机关职务犯罪侦查是指检察机关在办理职务犯罪案件过程中
7、，查明犯罪嫌疑人、收集证据、确定犯罪事实和采取强制措施的活动，是法律赋予检察机关的专有职能1。 2.职务犯罪预防。职务犯罪预防有狭义和广义之分，狭义的职务犯罪预防与惩治相对应，而广义的职务犯罪预防涵盖惩治和预防两个方面，不仅包括职务犯罪发生之前的预防，还包括发生之后的惩治及对其他个体和单位的预防措施。 检察机关职务犯罪预防是指检察机关在履行法律监督职能的过程中，结合办理案件，分析研究职务犯罪发生时的背景、原因和规律，剖析职务犯罪主体的堕落轨迹，从制度、机制、体制、法制的角度有针对性地提出预防对策和措施，帮助发案部门、单位或领域健全制度，促进管理水平，强化监督效果，推动建立健全职务犯罪内部防范机
8、制，以有效遏制或减少职务犯罪的发生。 （二）侦防一体化机制的概念 侦防一体化机制是指检察机关自侦部门与预防部门立足惩治和预防职务犯罪工作职能，在日常工作联系、案件分析、案件移送、预防介入、情况通报、信息共享等环节协调配合、一体统筹，实现人力资源和信息资源的共享和优化配置，进而达到侦防整体功能的最优化和侦防效益的最大化。 （三）侦防一体化的相邻概念 51.惩防一体化。放在整个社会大环境中，惩防一体化的概念可以表述为：司法机关和有关机关、团体、事业单位以及人民群众密切配合，综合运用惩治和预防职务犯罪的各项举措，进行综合治理，削弱或消灭职务犯罪因素，防范职务犯罪发生的战略部署。 放在检察微环境中考量
9、，惩防一体化是指检察机关自侦、公诉、侦查监督等办案部门和职务犯罪预防部门立足惩治和预防职务犯罪职能，优势互补，密切配合，惩防联动的过程和方式。 2.侦防控一体化。侦防控一体化是侦防一体化的创新和发展，其主要内涵是检察机关立足惩治和预防职务犯罪职能，有效整合与优化自侦、预防和控申三个部门的资源，进而形成有助于惩治和预防职务犯罪的内部工作机制2。 三、基层检察院重构侦防一体化机制现实价值分析 （一）应对职务犯罪现状之价值 1.职务犯罪仍呈高发态势，大案要案比例居高不下。在社会主义市场经济建设和完善过程中，新旧体制转轨、经济社会发展不平衡、个体观念转变等因素使职务犯罪呈现严重化态势，职务犯罪形势相当
10、严峻。 2010 年至 2012 年，嘉兴市五县二区基层检察院共立案侦查职务犯罪案件 258 件 345 人。2010 年立案侦查职务犯罪案件 79 件 112 人，其中，大案 70 件，占立案数的 88.61%，要案 41 人，占立案人数的36.61%；2011 年立案侦查职务犯罪案件 86 件 120 人，其中，大案 63 件，占立案数的 73.26%，要案 41 人，占立案人数的 34.17%；2012 年立案侦查职务犯罪案件 93 件 113 人，其中，大案 67 件，占立案数的 72.04%，6要案 50 人，占立案人数的 44.25%。 2.职务犯罪窝串案数量增多，群体化趋势日益明
11、显。近年来，随着社会多元化发展，官员关系网络得到不断扩张，国家工作人员之间、国家工作人员与社会上的其他人员之间相互勾结、互相串通，共同侵吞国家、集体财产或收受他人贿赂，自上而下互相保密，相互包庇，情况日趋复杂。 3.职务犯罪手段趋向隐蔽，新型作案方式层出不穷。随着社会和经济的迅速发展，职务犯罪领域也出现了新情况、新特点。作案手段日趋隐蔽，作案方式日渐巧妙，通过周密安排和精心策划，以合法形式掩盖非法目的，在传统的现金交易、实物交易之外，投资合作、压岁红包、以借款名义长期占用他人资金等新型受贿形式。同时，部分行为人具有一定反侦查能力，其智能化的犯罪手段不仅使职务犯罪更隐蔽，也给侦查工作带来了更大难
12、度。 （二）突破职务犯罪防控难题之价值 检察机关预防职务犯罪工作应集事前预防、事中预防与事后预防于一体，从国家反腐倡廉总体要求来看，预防工作更应注重防患于未然的事前预防和事中预防。但从目前各地工作实践来看，不少地方仍比较单纯地依靠自侦部门查办的职务犯罪案件来开展事后预防，事前、事中预防多流于形式，预防工作对职务犯罪查办存在很大依赖，缺乏主动性和创新性；另一些地方检察机关在实践中，事前、事中预防手段和方法简单落后，混同于单纯的宣传教育，难以凸显检察预防的专业化水准和特色。 7基层检察院重构侦防一体化机制，有利于进一步转变以往相对滞后的预防理念和方式，更加注重关口前移、事前预防，变被动为主动，变单
13、一为多元，变预防部门的小预防为全院一盘棋的大预防，丰富预防工作内涵，拓宽预防工作思路和模式，强化检察机关专业化预防职能和水平3。 （三）弥补传统侦防一体化机制缺陷之价值 在过去的十多年里，顺应反腐败斗争的新形势，部分基层检察院探索侦防一体化工作机制，体现了从源头上遏制腐败的理念，也反映了检察机关在不同时期的工作方法的变化，从突出侦查到注重预防，从预防部门单设到侦查预防并重，从侦查预防职能分立到探索侦防一体，充分体现出事物发展螺旋上升的规律，同时也是符合反腐败斗争的形势和规律的4。 但是，在传统的侦防一体化框架内，存在不可避免的缺陷，制约了侦防一体化的发展和前进，甚至有流于形式的潜在危险。 1.
14、客观原因。案多人少是检察机关历史遗留问题，也是现实无能为力的永恒困境。自侦部门在繁忙的办案之余精力有限，而一体化面广点多，但凡职务犯罪均纳入侦防一体的合作范畴，实际操作上却停留在建制立规的文件层面，台账形式的条条框框偏多，具体的措施做法鲜少，以致实践中侦查和预防缺乏有效衔接和配合，联动功能处于实际缺失状态。 2.主观原因。首先，在传统观念中，侦查的目的就是破案，这种意识根深蒂固地保留在侦查人员办案观念中，并体现在侦查过程中各项措8施的应用上。侦查人员都希望自己所承办的案件能成功告破，因此采用的措施都是为侦破案件所服务，职务犯罪预防意识的缺乏使其无法估计侦查中的职务犯罪预防问题。 其次，各部门间
15、缺乏全局意识，没有深刻认识到职务犯罪侦查和预防之间的相互作用关系。自侦部门认为职务犯罪预防工作只是些大的框框条条，对案件侦破没有实质意义和帮助，而职务犯罪预防部门没有清楚认识到案件侦查对预防工作的风向标作用，其结果是使预防工作缺乏针对性和实效性，流于警示教育、案件剖析等形式上。 再次，职务犯罪案件的特殊性使得该类案件不易暴露，主要依靠自侦部门主动去发现。然而，目前基层检察院获取线索的主要渠道是来自控申部门的控告、申诉和其自行发现或上级检察院移交的线索，但是却忽略了职务犯罪预防部门在开展预防工作中可能获得对案件有利的线索这一重要信息来源环节，一定程度上影响了自侦部门对线索和信息的收集、处理及运用
16、能力5。 四、基层检察院重构侦防一体化机制可行性阐释 （一）法理基础 检察机关作为法律监督机关，法律监督权是宪法和法律从国家机构的设置上所做的定位，是检察权的一个正式的、规范的法律概念。查办职务犯罪在检察机关对职务犯罪的法律监督中固然必不可少，但事前、事中和事后的预防同样重要。检察机关对职务犯罪专有的侦查职能决定了其对职务犯罪主体的心理更了解，对职务犯罪的原因、特点和发展趋势有更好的把握，对发案频率较高的领域及其制度、管理上的漏洞有更9深的认识，在此基础之上开展预防工作，是检察机关职务犯罪侦查职能的自然延伸，也是检察机关法律监督职能的又一种实现方式6。 检察机关对职务犯罪的法律监督是一种有始有
17、终的过程，分解和联动到自侦和预防部门，辐射和跨越到事前、事中和事后每个环节。检察机关侦防一体化不仅是法律监督职能的应有之义，而且是检察机关在履行法律监督职能的实践中探索出来的一种新机制。 （二）实践基础 近十多年来，各地检察机关积极探索职务犯罪侦防一体化，形成了比较具有代表性的三种模式，为基层检察院重构侦防一体化机制奠定了实践基础。 1.深圳市盐田区人民检察院侦防一体化模式。其工作模式是“预防部门全程参与自侦部门办案，实现预防和侦查在实案操作层面的优势互补，保障个案预防特别是案前与案中的真实效果，将职务犯罪侦查和预防职能统一于职务犯罪侦查局这一业务指挥平台，通过人员、机制和资源的统一指挥与整合
18、，建立情报汇集、案件剖析、案后整改等多方面的协作机制，缓解个案预防不能及时跟进的矛盾。 ” 2.菏泽市牡丹区人民检察院侦防一体化模式。其工作模式是“预防部门对于反贪、反渎部门办理的案件，可以随时跟进。反贪、反渎、预防三部门作为一个整体，三部门工作一同布置、一同要求，一同落实，在工作中相互融合、互为资源、互为依托、互相服务，共同发展，建立一体化领导、信息共享、配合联动、研究分析、信息预警、一体考核机制，进而实现检察机关惩防职能最优化和效果最大化。 ” 103.北京市西城区人民检察院侦防一体化模式。其工作模式是“以个案为基础，由预防部门介入到侦查阶段开展预防调查，与侦查部门共同开展个案预防，加强职
19、务犯罪规律性问题的归纳和总结，促进行业和领域预防的全面开展，两部门之间建立联席会议机制、工作协调机制、信息交换机制、线索移送机制，逐步形成点面结合的预防格局。 ”7 五、基层检察院侦防一体化机制重构设想 （一）基本理念 新侦防一体化机制的战略设计上，必须以科学发展观为指导，坚持“标本兼治，综合治理，惩防并举，注重预防”的方针。 1.侦中有防，以侦促防，战略上立足防治。一要坚持真保护。新侦防一体化机制以预防作为传递关怀的方式，以惩治作为最后一道防线。开展预防调查时主旨在于调研，对事不对人，查事不查人，不能影响干部廉洁奉公的声誉。二要坚持重实效。自侦部门要在第一时间向预防部门沟通在侦查案件过程发现的制度缺陷、管理漏洞、行业潜规则等方面的信息，使预防部门有针对性、有重点地开展预防调查，让预防调查发挥真触动，真发现问题，真提出建议、真警示教育的作用。 2.防中有侦，预防优先，战术上立足预防。一要坚持真预防。新侦防一体化机制以防治腐败为首要任务，以真正预防职务犯罪，真正实现没有腐败，真正起到保护干部为终极目标。防到没有职务犯罪案件，干部少了私利，多了安全，这才是对中国特色社会主义事业的大爱。二要坚持重反馈。新侦防一体化机制以预防开局，介入侦查及时收集反映发案环节或作案手段等职务犯罪初始材料信息，通过在重点领域、行业或
