1、1对档案违法违纪行为及其处理的思考摘 要：文章就档案收集类违法违纪行为、档案保管类违法违纪行为、档案利用类违法违纪行为和档案安全类违法违纪行为及其处理问题谈了作者粗略的思考与认识。 关键词：档案违法违纪行为；处理；思考与认识 一般认为，违法违纪行为，是指行政机关及其公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的行为。站在档案管理的角度分析，档案违法违纪行为，就是违反了档案法律、法规、规章的规定，产生了相应的不利后果，依法应当承担相应纪律责任的行为。关于档案违法违纪行为的分类，目前档案界众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，常见的档案违法违纪行为可以归纳为四类，即档案收集类违法违
2、纪行为、档案保管类违法违纪行为、档案利用类违法违纪行为和档案安全类违法违纪行为。本文拟就上述四类档案违法违纪行为及其处理问题谈点粗略的思考与认识，以求教于档案界诸同志。 1 思考之一：档案收集类违法违纪行为及其处理 笔者认为，档案收集类违法违纪行为，主要是指档案收集工作中违反了档案法律、法规、规章的规定，产生了相应的不利后果，依法应当承担相应纪律责任的行为。档案收集类违法违纪行为主要有三种： 其一是，将公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档的行为。根据中华人民共和国档2案法 （以下简称档案法 ）第十条和中华人民共和国档案法实施办法 （以下简称档案法实
3、施办法 ）第十二条有关规定，在公务活动中形成的应当归档的文件材料、资料，应当按照规定，定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，集中管理，任何人都不得据为己有或者拒绝归档。笔者认为，对于有此种违法行为的，要责令违法行为人将其非法占有的应当归档的文件材料、资料移交本单位档案机构或者档案工作人员归档，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，由所在单位对违法行为人依法给予行政处分。具体如何处分，可参照档案管理违法违纪行为处分规定 （以下简称档案处分规定 ）第三条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大
4、过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。需要注意的是：要求归档的必须是公务活动中形成的文件材料、资料，对于公务活动以外的活动形成的文件材料、资料，即使当事人属于公职人员，也没有将其归档的义务。这里的“公务活动” ，是指为履行单位职责、本人职务为目的而进行的各种活动，其范围比较广泛，不仅仅是指国家机关所从事的立法、行政、审判、检察、军事等事务活动，而且包括团体、企业事业单位和其他依法成立的组织中所进行的职责、职务活动。要求归档的必须是按照规定应当归档的文件材料、资料，这里所说的“规定”是指国家档案局、国家有关部门的规定以及地方人民政府、地方档案部门的规定，具体的归档范围，不能擅自缩小，也不能随
5、意扩大。这里所谓的“档案机构” ，是指机关、团体、企业事业单位和其他组织内设的专门档3案机构；所谓的“档案工作人员” ，是指未设专门档案机构的机关、团体、企业事业单位和其他组织的从事档案工作的专、兼职人员。 其二是，拒不按照国家规定向指定的国家档案馆移交档案的行为。根据档案法第十一条和档案法实施办法第十三条有关规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当按照国家档案局关于档案移交的规定，定期向指定的国家档案馆移交档案。笔者认为，对于有此项违法行为的，要责令违法行为单位限期按照国家规定向指定的国家档案馆移交档案，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，依法对
6、移交档案直接负责的单位主管人员或者其他直接责任人员给予处分。具体如何处分，可参照档案处分规定第四条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。 其三是，违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围的行为。根据档案法第八条和档案法实施办法第十条有关规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，负责接收和收集各分管范围内对国家和社会具有保存价值的档案。笔者认为，对于档案的接收范围，国家既然有明确规定，各级各类档案馆在接收移交档案时应当严格执行，无论擅自扩大或者缩小档案接收范围都是不允许的。擅自扩大接收范围，一方
7、面，使没有必要进馆的档案收入馆藏，无谓地增加了档案馆的压力，另一方面，实际上侵犯了档案移交义务者的合法权利；擅自缩小档案接收范围，将应当移交的档案材料排除在接收范围之外，使对于国家和社会具有保4存价值的档案不能收存于国家档案馆。对于上述行为，都应当责令限期改正，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，依法给予处分。具体如何处分，可参照档案处分规定第十五条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。 2 思考之二：档案保管类违法违纪行为及其处理 笔者认为，档案
8、保管类违法违纪行为，主要是指档案保管工作中违反了档案法律、法规、规章的规定，产生了相应的不利后果，依法应当承担相应纪律责任的行为。档案保管类违法违纪行为主要有五种： 其一是，出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送档案的行为。根据档案法第十七条和档案法实施办法第十八条有关规定，属于国家所有的档案，任何组织和个人都不得出卖。根据档案法第十六条和档案法实施办法第十七条有关规定，属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，严禁倒卖牟利，严禁卖给或者赠送给外国人。笔者认为，国有档案禁止出卖，对国家和社会具有保存价值的非国有档案严禁出卖或者赠送，国家既然有明
9、确规定，其保管者，不管是各级各类档案馆，还是各级各类档案室，抑或是其他档案保管机构和个人，都应该按照国家规定妥善保管，严禁出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送。对于“出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送档案的行为” ，应当责令追回“已经出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送的档案” ，如果能够5追回的可减轻甚至免予处分和处罚，否则应当依法给予相应处分和处罚。具体如何处分，可参照档案处分规定第五条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予撤职或者开除处分。具体如何处罚，可参照档案法第二十四条和档案法实施办法第二十八条有关规定，根据有关档案的价值和数量，可以对单位处以
10、1 万元以上 10 万元以下罚款，对个人处以 500 元以上 5000 元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得。需要注意的是：集体所有、个人所有以及其他非国有的档案，向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或者赠送时，必须报经县级以上档案行政管理部门审查批准。经审查批准，对国家和社会没有保存价值的档案，档案所有者可以向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或者赠送；经审查，对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，不宜向各级国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖、转让或者赠送，档案所有者应当妥善保管。集体所有、个人所有以及其他非国有的档案，档案所有者可以向国家档案馆寄存或者出
11、卖。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权采取代为保管等确保档案完整和安全的措施；必要时，可以收购或者征购。但收购或者征购前，国家档案行政管理部门应对其进行科学鉴定和正确判断，既要尽可能避免使珍贵、重要的档案流失，也要尽可能避免将一些不具备国家和社会保存价值的或者无需保密的档案收购进档案馆。国有企业事业单位因资产转让需要有关档案的，按照国家有关规定办理。即基建档案、设备仪器档案随其实体归属；产品、科研档案（其中含专利、6商标、专有技术等档案）按有关政策法规办理，没有规定的由双方商定处理；会计档案按财政部、国家档案局会计档案管理办法执行；法律、
12、行政法规有特殊规定的，依照法律、行政法规的规定处理；生产技术管理、经营管理档案由双方商定，可移交接收方，亦可随党群工作、行政管理档案移交企业主管部门或寄存所在地国家档案馆。各级各类档案馆以及机关、团体、企业事业单位和其他组织为了收集、交换中国散失在国外的档案、进行国际文化交流，以及适应经济建设、科学研究和科技成果推广等的需要，经国家档案局或省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门依据职权审查批准，可以向国内外的单位或者个人赠送、交换、出卖档案的复制件。 其二是，利用职务之便，将所保管的档案据为己有的行为。根据档案法第十条和档案法实施办法第十二条有关规定，对国家规定的应当归档的材料，任何人都不
13、得据为己有或者拒绝归档，更不能利用职务之便，将所保管的档案据为己有。笔者认为，对于有此种违法行为的，要责令违法行为人将其非法占有的档案移交本单位档案机构或者档案工作人员保管；否则，应视情节轻重，由所在单位对违法行为人依法给予行政处分。具体如何处分，可参照档案处分规定第六条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 其三是，因工作不负责任或者不遵守档案工作制度，导致档案损毁、丢失的行为。根据档案法第十三条和档案法实施办法第十五条有关规定，各级各类档案馆，机关、团体、企业事业单位和其他组织的7档案机构，
14、应当建立科学的管理制度，确保档案的安全，防止因工作不负责任或者不遵守档案工作制度而导致档案损毁、丢失现象的发生。笔者认为，对于有此种违法行为的，应由所在单位对违法行为人依法给予行政处分。具体如何处分，可参照档案处分规定第七条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。 其四是，擅自销毁档案的行为。根据档案法第十五条规定，禁止擅自销毁档案。笔者认为，对于有此种违法行为的，应由所在单位对违法行为人依法给予相应处分和处罚。具体如何处分，可参照档案处分规定第八条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限
15、，依法对有关责任人员，给予记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。具体如何处罚，可参照档案法实施办法第二十八条规定，根据有关档案的价值和数量，可以对单位处以 1 万元以上 10 万元以下罚款，对个人处以 500 元以上 5000 元以下罚款。 其五是，携运、邮寄禁止出境的档案或者其复制件出境的行为。根据档案法第十八条有关规定，属于国家所有的档案和非国有的对国家、社会具有保存价值的或者应当保密的档案以及这些档案的复制件禁止私自携运、邮寄出境。笔者认为，对于有此种违法行为的，具体应该如何处理，可参照档案法第二十五条有关规定，由海关予以没收，可以并处罚款；并将
16、没收的档案或者其复制件移交档案行政管理部门；8构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时参照档案处分规定第十条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。需要注意的是：各级国家档案馆馆藏档案中被确定为一级档案的，无论是档案原件还是复制件，任何组织与个人均不允许携运出境。各级国家档案馆馆藏档案中被确定为二级档案的，无论是档案原件还是复制件，需要携运出境的，必须经国家档案局审查批准。各级国家档案馆馆藏的三级档案以及其他未列入等级的档案，无论是档案原件还是复制件，需要携运出境的，必须经省级档案行政管理
17、部门审查批准。属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的但对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案及其复制件，无论其存放何处，如需携运出境的，也需报经省级档案行政管理部门审查批准。 3 思考之三：档案利用类违法违纪行为及其处理 笔者认为，档案利用类违法违纪行为主要是指档案利用工作中违反了档案法律、法规、规章的规定，产生了相应的不利后果，依法应当承担相应纪律责任的行为。档案利用类违法违纪行为主要有六种： 其一是，擅自提供、抄录、复制档案的行为；其二是，擅自公布未开放档案的行为。档案的保管和利用是档案管理两个重要的方面，档案馆收藏、保管档案，就是为了社会充分利用档案。对于档案的利用和公布，
18、 档案法和档案法实施办法都有比较系统的规定，此外，国家档案局也有一些具体的规定。档案馆按照国家有关规定提供档案给社会9利用，是档案馆的一项义不容辞的职责。但是，如果违反国家有关档案利用与公布的规定，擅自提供、抄录、复制档案或者公布未开放档案，无疑是档案违法违纪行为，理应受到相应处理。至于如何处理，笔者认为，档案行政管理部门应当责令有关档案馆依法限期改正，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。具体应该如何处分，可参照档案处分规定第十一条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予
19、警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。应当注意的是，对于保存在各级国家档案馆的未到法定开放期限的档案，利用者如果需要利用，根据档案法第二十条和档案法实施办法第二十二条有关规定，应当符合以下条件：利用主体必须是中华人民共和国的国家机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民；利用目的必须是根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要；必须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。必须遵守国家制定的有关利用未开放档案办法等有关规定。 其三是，在档案利用工作中违反国家规定收取费用的行为。根据2013 年 7 月 1
20、8 日国家档案局关于严格执行财政部、发展改革委关于取消利用档案收费规定的通知精神，全国各级档案部门（含各级各类档案馆）必须立即停止所有利用档案收费，不得以任何理由拖延或者拒绝执行；凡未按规定取消相关收费的，将追究责任人员的行政责任。如果10在档案利用工作中违反上述规定，任意收取费用，无疑是档案违法违纪行为，理应受到相应处理。至于如何处理，笔者认为，档案行政管理部门应当责令有关档案馆依法限期改正，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。具体应该如何处分，可参照档案处分规定第十四条规定，由任免机关或者监察
21、机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。 其四是，拒不按照国家规定开放档案的行为。根据档案法第十九条和档案法实施办法第二十条有关规定，国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。各级国家档案馆应当按照规定分期分批地向社会开放，并同时公布开放档案的目录。既然档案法和档案法实施办法对开放档案有具体明确的规定，各级各类档案馆在开放档案以便于社会利用时，就要严格依照这些规定进行。所谓“拒不按照国家规定开放档案的行为” ，主要包括应当开放的档案未向社会开放的情况，同时也包括不应当开放而违反规定向社会开放以及不按规定的程序向社会提供档案的利用，等等。笔者认为，对于这种违法行为，档案行政管理部门应当责令有关档案馆及其工作人员依法限期改正，违法情节轻微并能依法按期改正的，可考虑减轻或者免予处理；否则，应视情节轻重，依法对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员给予行政处分。具体应该如何处分，可参照档案处分规定第十六条规定，由任免机关或者监察机关按照管理权限，依法对有关责任人员，给予警
