1、1对档案行政执法所依之“法”的再认识摘 要：档案行政执法所依之“法”：一是档案行政执法中必须遵守的公共法；二是档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的法律规范和规范性法文件；三是非档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的涉及档案事务的法律规范。 关键词：档案行政执法；依法行政；依法治档；所依之“法” 2011 年 3 月，河南省档案行政执法工作研讨会后， 档案管理杂志相继刊登了一系列研究档案工作依法行政、推进档案行政执法工作开展的理论文章， “档案界论坛”也开辟了专门的板块，供论坛网友发帖讨论。这些理论研究文章和帖子，对于促进各级档案行政管理部门正确认识依法行政和推进档案行政执法工
2、作无疑是十分重要的。但反观这些理论研究文章和帖子中的有些观点，也存在着一些值得反思和商榷的问题。本文仅就档案行政执法所依之“法”谈点认识，作为对档案行政执法的思考之一，以期引起对此问题的进一步探讨。 1 目前对档案行政执法所依之“法”的不同表述 为弄清楚档案行政执法所依之“法”的界限，笔者对 2011 年 3 月以来发表在档案管理和“档案界论坛”上的相关文章和帖子进行了认真研读，发现不同作者对档案行政执法所依之“法”有不同的认识和看法，归纳起来主要有五种观点：第一种观点认为， “档案执法所依之法：一是行政法律，二是行政法规，三是地方性法规，四是行政规2章，五是法规、规章之外的其他规范性文件”
3、。1这种观点将档案行政执法所依之“法”限定在行政法律、法规、规章及其他行政规范性文件之内，表述完整，是主流观点，多次被其他文章和帖子引用，有较大的影响力。第二种观点认为，凡是涉及“档案”的法律法规规章和规范性文件，都是档案行政执法所依之“法” 。此种观点没有对档案行政执法所依之“法”进行完整的表述，其观点多存在于文章和帖子的论述之中，如：“对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部门颁布了大量的法律、行业规章和规范性文件作出了具体的要求和规定这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是监管的内容。 ”2“建国以来，仅标题中涉及档案的法律法规规章就有 241 部，而全文中涉及档案的法律法规
4、规章更多达 4621 部，这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是档案行政执法的内容。 ”3第三种观点认为，档案行政执法的依据（所依之“法” ，笔者注）主要有：一是档案法 ；二是相关法律，主要包括除档案法以外的其他法律中涉及档案及档案工作的条款，以及档案行政执法中必须遵守的程序法；三是档案行政法规；四是地方性档案法规；五是档案规章；六是规范性档案行政文件。4该观点与第一、第二种观点相比，明确提出了“档案行政执法中必须遵守的程序法”也是档案行政执法的所依之“法” 。第四种观点认为，档案行政执法的依据（所依之“法” ，笔者注）除了上述三种观点之外，有关档案方面的党的指示，人大决议、决定
5、，司法解释，国家行业标准也都应成为档案行政执法依据。该观点主要考虑我国地域广阔，发展不平衡，法律法规和规章有许多触及不到和不完善的地方，需3要这些指示、决议、决定、司法解释、标准来补充，以利于档案行政执法工作的便利开展。5第五种观点认为，档案行政执法所依之“法”：一是档案法律；二是档案行政法规；三是地方性档案法规；四是档案行政规章，除此之外的任何其他规范性文件、行政决定、司法解释都不是档案行政执法所依之“法”的范畴。该观点还认为，即便是上述法律法规规章，也都有各自的调整对象和范围，在执行上述法律法规规章时，应注意不同法律法规规章的调整对象和范围，不可越权执法。6 档案行政执法必须依法进行，这是
6、依法行政的要求，也是档案事业管理法制化的内在需要。但从以上五种不同观点来看，目前，档案界对档案行政执法所依之“法”还没有统一的认识，因此，有必要对档案行政执法所依之“法”的范围进行明确的界定。 2 对不同条件下所依之“法”的分析 2.1 立法法规定下的所依之“法” 。按照立法法的规定，属于“法”范畴的规范性文件有四种：一是法律；二是行政法规；三是地方性法规；四是部门规章。也就是说，只有这四种形式的规范性文件，才是我国具有法律意义的“法” 。 2.2 行政许可法 、 行政处罚法下的所依之“法” 。 行政许可法第十四、第十五、第十七条规定：除法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章可以设定行政许可
7、事项外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 行政处罚法第九、第十、第十一、第十二、第十三、第十四条规定：除法律、行政法规、地方性法规和行政规章可以设定行政处罚外，其他规范性文件一律不得设定行政处罚。也就是说，在实施行4政许可、行政处罚等行政执法行为时，其所依之“法”的形式仅限于法律、行政法规、地方性法规和行政规章。 2.3 “依法行政”下的所依之“法” 。依法行政是指行政机关必须根据法律、法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。 “依法行政之法不仅包括法律规范，还应包括法律的一般原则、法律精神和法律目的。 ”7依法行政，首要的问题是合法行政，对合法行政，应着重从三个方
8、面理解：一是合法行政中的“法”做广义理解，包括法律、行政法规、地方性法规和规章。二是行政行为在实质上合乎法律规定。三是对相对人作出不合理决定时必须在法律、法规和规章上有明确的法律依据。8“行政合法性原则的法 ，整个而言其形式可包括法律、行政法规和地方性法规，对规章可采取一种比较务实性的态度，有限地承认规章，即对符合法律、法规的规章承认其有效性，对不符合法律、法规的规章则不承认其作为法的形式。 ”9也就是说，从上述论述上看， “依法行政”下的所依之“法” ，其形式包括法律、行政法规、地方性法规和行政规章。 2.4 “依法治档”下的所依之“法” 。对于“依法治档”下所依之“法”问题，不同的学者有不
9、同的表述。陈忠海先生在分析不同表述的基础上，归纳总结出“依法治档所依之法就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章” 。从陈忠海先生的研究成果来看，依法治档所依之“法” ，是涉及档案法律规范的一切法律、行政法规、地方性法规和行政规章。10 2.5 结论所依之“法”的表现形5式。在上述四种情况下，对所依之“法” ， 虽然从法律规范或者内容上看，由于法律规范事项设定和法律效力的不同，各有不同的表述，但从“法”的表现形式上看，其规定和观点都是一致的，即所依之“法”是指法律、行政法规、地方性法规和行政规章。换句话说，就是我们
10、通常说的“法”在形式上是指法律、行政法规、地方性法规和行政规章。据此，我们可以得出这样的结论， 档案管理和“档案界论坛”上部分作者认为的其他规范性文件、党的指示，人大决议、决定，司法解释、业务规范标准等，都不是所依之“法”的范畴，当然，也就不是档案行政执法所依之“法”的范畴。 3 档案行政执法所依之“法”的范围 档案行政执法是指档案行政管理机关依照法律、法规、规章规定的职责和程序，对特定的行政相对人和特定的档案事项进行处理并直接影响行政相对人的权利义务的行为。按照依法行政的总要求，档案行政执法也必须依法进行。如前所述，依法行政所依之“法”是指法律、行政法规、地方性法规和行政规章。依法治档所依之
11、“法”是指涉及档案法律规范的一切法律、行政法规、地方性法规和行政规章。但这只是一个原则性的范围，具体到档案行政执法而言，应该如何来把握所依之“法”的范围呢？我们不妨来做如下分析： 3.1 依法行政与档案行政执法所依之“法”的差异。 依法行政是我国的一项基本国策，在实施依法行政过程中，其环节和方式是多种多样的，诸如行政决策、行政立法、行政执法、行政监督等，但不论何种环节、何种方式都必须依法进行。行政执法作为依法行政的一个重要环节6和实现依法行政职能的重要方式，也必须依法进行。如前所述，依法行政所依之“法” ，在形式上是指法律、行政法规、地方性法规和行政规章。但这里的所依之“法” ，是相对于行政决
12、策、行政立法、行政执法、行政监督等整体的行政管理行为而言的。具体到行政执法，它只是依法行政的一个环节和方式，其所依之“法”的表现形式虽然仍是法律、行政法规、地方性法规和行政规章，但与依法行政所依之“法”相比，其范围和内容相对较窄，仅仅限定在涉及行政执法这一具体行政行为的规范性法文件。换句话说，就是依法行政所依之“法”的范围和内容大于行政执法所依之“法”的范围和内容，行政执法所依之“法”是依法行政所依之“法”的一个组成部分。按照宪法 、 组织法的规定，不同行政机关的行政管理职能和管理权限由不同的法律授权，因此，就机关行政执法而言，其所依之“法”主要包括两个方面内容：一是有关行政执法的公共法（或称
13、“共用法） ”，它是规范所有行政机关执法行为的法律，这类法律包括行政许可法、行政处罚法、行政复议法等，是所有行政执法机关必须遵守的所依之“法” 。二是专业法（也称“单行法” ） ，它是规范某一领域的行政事务、由某一部门或几个部门负责实施的法律，11也是某一行政执法所依之“法”的主体，是一个行政执法行为区别于另一个行政执法行为的法律标志。同理，档案行政执法是行政执法的一个组成部分，是有关档案事务的专门执法，其所依之“法”：一是有关行政执法的公共法。二是有关档案事务的专业法。由此，可以得出这样的结论：档案行政执法所依之“法”并不等同于依法行政所依之“法” ， 档案行政执法所依之“法”是依法行政所依
14、之“法”的组成部分，是整7体与部分的关系。目前， 档案管理和“档案界论坛”上部分作者认为依法行政所依之“法”就是档案行政执法所依之“法”的观点，混淆了整体与部分的关系，扩大了档案行政执法所依之“法”的范围，是一种错误的认识，应当予以修正。 3.2 依法治档与档案行政执法所依之“法”的差异。对于依法治档所依之“法” ，陈忠海先生认为是，涉及档案法律规范的一切法律、行政法规、地方性法规和行政规章。这里有必要指出，陈忠海先生的结论，仅仅是从依法治档所依专业法的角度来讲的，但如果从依法治档的整体来看，则是不完全的，缺少了依法治档必须所依的公共法。因此，依法治档所依之“法”的完整表述应为：一是相关公共法
15、。二是涉及档案法律规范的一切法律、行政法规、地方性法规和行政规章。如 3.1 所述，档案行政执法所依之“法”： 一是有关行政执法的公共法。二是有关档案事务的专业法。对于两个所依之“法” ，如果仅从“法”的表现形式和文字上比较，差别不大，但如果从其内容上比较，则有三个方面的差异：一是所依之“法”的构成不同。依法治档所依之“法” ，是从国家权力行使的层面来讲的，其构成包括我国所有法律部门中涉及档案事务的法律规范和规范性法文件。档案行政执法所依之“法”是从行政执法权行使的层面来讲的，其构成仅限于行政法律部门中的部分法律规范和档案专业规范性法文件。二是所依之“法”涵盖的法律部门不同。按照我国法律部门的
16、划分标准，依法治档所依之“法”涵盖我国所有的七个法律部门。档案行政执法所依之“法”仅涵盖宪法和行政法律部门。三是所依之“法”的执法主体不同。按照职权法定的原则，依法治档所依之“法”8授予的执法主体涵盖所有国家机构。档案行政执法所依之“法”授予的执法主体仅限档案行政管理部门和相关行政管理机构。从以上三个方面的差异来看，依法治档与档案行政执法所依之“法”是不完全相同的，档案管理和“档案界论坛”上部分作者认为凡是涉及“档案”的法律，都是档案行政执法所依之“法”的观点，扩大了档案行政执法所依之“法”的范围，是一种错误的认识，应当重新予以界定。 3.3 界定档案行政执法所依之“法”应考虑的主要因素。档案
17、行政执法必须依法进行，合法性是档案行政执法的前提。没有合法性，档案行政执法也就失去了生命。档案行政执法的合法性包括三个方面的内容：一是法律、法规、规章授权的职责；二是法律、法规、规章规定的程序；三是法律、法规、规章规定的权限边界。只有符合上述三个方面的规定，档案行政执法行为才具有法律效力。据此，我们对照档案专业法律、法规、规章时，可以发现以下三个问题：一是档案专业法的行政执法主体并不都是档案行政管理机关。按照“统一领导，分级管理”的原则，一些专业、行业部门根据档案法 、 立法法的规定，发布了本专业、本行业有关档案事务的专门性行政规章。虽然这些行政规章也是档案专业法律，但其规定的行政执法主体并不
18、是档案行政管理部门，如城市建设档案管理规定的行政执法主体是建设行政管理部门，而不是档案行政管理部门。档案行政管理部门只能依据档案法等对城市建设档案开展行政执法活动，而不能依据城市建设档案管理规定 。二是部分档案专业法对档案行政执法主体有行政级别和管辖地域上的限制。如河南省档案管理条例 ，其法律效力仅限于河南省，其行政执法主体仅9限于河南省的县级以上档案行政管理部门。再如档案法实施办法第十九条规定的行政执法权在省级以上档案行政管理部门，而不在市县档案行政管理部门。三是专业法中的部分法律规范将某项档案事务的行政管理职权授予了不同部门。如档案法第二十五条规定“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的，由
19、海关予以没收，可以并处罚款” ，就是将对此违法行为的查处执法权授予了海关。我们对照非档案专业法律、法规、规章时也会发现，一些涉及档案事务的法律规范，其行政执法主体有的授予了档案行政管理部门，如婚姻登记条例第十五条规定，“婚姻登记机关应当建立婚姻登记档案具体管理办法由国务院民政部门会同国家档案管理部门规定” 。有的没有授予档案行政管理部门，如建设工程质量管理条例第五十九条规定“违反本条例规定，建设单位未移交建设项目档案的，责令改正，处 1 万元以上 10 万元以下的罚款” ，而本条例第四十三条规定，违反本条例的违法行为，由县级以上建设行政主管部门依法查处。由此可以看出，并不是所有涉及档案事务的规
20、范性法文件和法律规范都是档案行政执法的所依之“法” 。是不是档案行政执法所依之“法” ，要看“法”在管理职责权限上有没有授权，这是界定档案行政执法所依之“法”的关键因素。 3.4 档案行政执法所依之“法”范围的界定。通过上述对依法行政、依法治档和档案行政执法所依之“法”比较分析，按照行政执法合法性原则的规定，笔者认为，对档案行政执法所依之“法”的范围可以作如下界定：一是档案行政执法中必须遵守的公共法。这类法律包括行政许可法 、 行政处罚法 、 行政复议法 、 河南省行政机关执法条例10等。二是档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的法律规范和规范性法文件（或者说法律、行政法规、地方性法规
21、和行政规章） 。这类法律包括档案法 、 档案法实施办法 、国家档案局令、 河南省档案管理条例等。三是非档案专业法中授予档案行政管理部门管理职责权限的涉及档案事务的法律规范。如婚姻登记条例第十五条规定等。4 结束语 档案行政执法是将有关档案法律、法规、规章的规定运用到具体人、具体事上的具体行政行为，关系重大。只有全面认真地学习有关法律，弄清所依之“法” ，才能严格执法，承担起时代赋予我们的光荣的档案行政执法任务。反之，不学法，不懂法，弄不清所依之“法” ，必然导致乱执法。 参考文献： 1程训方.对档案执法的几点认识J.档案管理，2011（3）. 2刘东斌.论依法行政下的档案行政管理职能J.档案管理，2011（3）. 3刘东斌.论行政管理“执法必严”J.档案管理，2012（4）. 4黄禹康.关于档案行政执法主体及依据的思考J.档案管理，2012（3）. 56沧海一粟整理.档案行政执法问题专题沙龙J.档案管理，2011（4）. 7811河南省人民政府法制办公室编著.行政执法人员培训教材
