1、1对党政领导干部考德的现实考量摘要 考德是党政领导干部考评机制建设的基础，是落实“德才兼备、以德为先”干部选拔任用标准的前提。近年来，考德日益受到重视，但是，由于道德本身的复杂性和考德处在探索阶段，仍存在制度保障不充分、考评机制不健全、考评流于形式等问题，必须从确立合理的考评标准、吸纳多元的考评主体、构建独立的考评机构、实施科学的考评方法等方面深化理论研究和实践探索，逐步建立健全常态化的党政领导干部考德。 关键词 党政领导干部，考德，考评标准，考评主体，考评机构，考评方法 中图分类号D26 文献标识码A 文章编号1004-4175（2013）06-0037-04 高度重视党政领导干部道德建设是
2、我国党政领导干部和人才队伍建设的一个突出特点， “德才兼备、以德为先”是我国选拔任用党政领导干部的基本准则，道德也列党政领导干部“德、能、勤、绩、廉”综合素质要求的首位。而考德是领导干部考评机制建设的一项基础性工作，近年来，理论界围绕考德、测评展开了广泛的研讨，许多地方党政部门也开展了考德的实践探索，取得了许多重要的理论成果和实践经验。 1 2011 年中共中央组织部还专门颁布关于加强对干部德的考核意见 ，对考德提出了明确要求。但是，由于党政领导干部职业的特殊性和道德评2价本身的复杂性，考德整体上处于探索阶段，仍是推进道德建设亟待解决的一个问题。如何健全和完善党政领导干部考德，不断提高考德质量
3、，对于发挥道德在党政领导干部队伍建设中的主导作用，具有十分重要的现实意义。 一、考德的现实意义 考德亦即道德评价，是指依据一定社会或组织的道德标准，通过必要的形式，对他人和自己的行为进行善恶、荣辱、正当或不正当等道德价值以及应负道德责任的评论和判断。考德本质上是对道德行为的价值判断，目的是为了激励人们扬善抑恶，自觉加强道德修养。道德评价涉及评价主体、评价对象和内容、评价标准和方法等方面，即“谁来评” 、“评什么” 、 “怎么评”的问题，它们相互联结，构成完整的考德。 与一般的道德评价相比，考德具有政治性、严肃性和全面性，不仅要“评” ，即形成社会舆论和被考评者的自我反省，而且要“考” ，即按照
4、道德规范来褒扬或惩处。在我国，党政领导干部职业角色与社会角色的双重性，党和政府对领导干部思想道德的特殊要求，决定了道德不只是领导干部个人的修养问题，更是关系党和政府工作成效，关系党风、政风和民风的重大问题。因此，加强对各级党政领导干部道德品质和道德行为的监督和考评，是党的建设和干部队伍建设的共同要求，是落实“德才兼备、以德为先”干部选拔任用标准的基本前提。明德是立身做人之本，修德是为官行政之基。 “为官者必须以君子检身，常若有过的态度，时刻注意以德修身、以德立威、以德服众，在道德修养方面成为民众的表率。 ” 2 具体说，领导干部不仅要成为政治品德、3职业道德的楷模，即“好官” ，而且也要成为社
5、会公德、家庭美德方面的表率，即“好人” 。考德通过客观公正地评价党政领导干部的道德品质状况，可以为他们提供“照镜子” 、 “正衣冠”的自我反思、自我警示的机会，可以为选拔任用干部提供公正的标准，也可以为社会公众参与监督提供有效的载体。所以，加强道德建设，必须切实推进对领导干部的考德。 道德修养是一个从他律走向自律、并最终养成与其职业要求和社会角色相统一的完整道德人格的过程。当前我国正处于社会转型时期，党政领导干部队伍中的贪污贿赂、公款吃喝、弄虚作假、生活情趣低俗、享乐主义、奢靡之风等消极腐败现象仍大量存在，引起全社会的广泛关注，严重影响着党和政府的形象。反腐倡廉重在加强法治、强化对权力的制度约
6、束以及加大惩处力度，但是，从思想道德建设上筑牢反腐倡廉的坚固防线，使党政领导干部自觉树立为民务实廉洁的公仆意识，是我国政治与行政体制的一个显著优势，是党和政府一贯坚持的反腐倡廉战略。通过严格的考德，可以及时发现并纠正党政领导干部道德方面存在的问题，使领导干部时刻保持高度的道德自觉与自律意识，有助于把某些违法乱纪行为消除在萌芽状态或发现某些干部腐败的线索，从而减少或杜绝“带病上岗”或“带病提拔”现象发生。因此，考德可以成为从源头上反腐倡廉、实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的一个重要举措。 二、考德存在的主要问题 近年来，党和政府着力推进以德治官，对党政领导干部提出越来越4高的道德要求，不断强
7、化对党政领导干部的道德考核。以广东省、宁波市为代表的地方党委和政府将“考绩”与“评德”有机结合，在推进领导干部考德建设方面取得了许多成功经验。但是，由于道德问题本身的复杂性和考德处在探索阶段，在实际工作中仍存在重“绩”轻“德” 、“绩”硬“德”软的问题，考德尚未达到社会期望和道德建设所要求的程度。 第一，考德缺乏充分的制度保障，尚未纳入公务员管理的法律体系中。由于受到儒家基于“人性本善”的“仁政” 、 “德治”文化和传统思想道德教育模式的影响，道德建设主要从教育、培养、劝导等方面着手，而对人性之“恶”的刚性约束重视不够。我国在公务员道德建设方面陆续颁布了许多廉政准则、条例等，对于规范党政领导干
8、部行为，遏制从政道德失范起到了积极作用。但这些准则大多是原则性的规定，且相互之间缺乏系统性，没有像一些发达国家那样将对公务员或官员的道德义务上升到法律的高度，使其成为具有可操作性的规范，并依法严格接受社会监督，因而考德自然也就缺乏充分的法律依据和制度保障，难以形成强制性的约束力。 第二，考德机制不健全，考评指标体系不完整。考德机制涉及考评主体、考评标准、考评方法、考评形式、考评结果运用等诸多方面。当前，考德的意识和总体要求已经明确了，但实践中考德仍存在重视程度不高、考评主体过于单一、考评标准过于笼统、考核指标不具体、考评方法不完善、考评流程不透明、考评结果不公开等问题。这一方面是因为考德操作难
9、度大、考评过程复杂、考评结果容易引起争议等，不像业5绩考核那样用明确的数据和事实说话，容易比较，结果相对确定；另一方面是因为考德仍处在实践摸索阶段，现有的政策体系和业已取得的成功经验还不足以形成相对完整明确的考评机制和考评标准，考德在各地的发展也很不平衡。如何建立常态化的考德，建立相对完整的官德考评标准体系和考评方式，既有待于顶层的系统设计，也有赖于各级组织的积极探索。 第三，考德流于形式，考评方法不完善。 中国共产党党章 、 中国共产党党内监督条例（试行） 、 中国共产党纪律处分条例和公务员法 、 国家公务员行为规范等对党政领导干部的道德修养、品行操守都提出了许多明确的要求，但是如何将这些道
10、德规范、标准落到实处，并无详细的规定和操作细则，也无明确的实施要求。各地和各级组织陆续出台的考德的相关规定，往往大同小异，缺乏针对职业特点、具体考评对象和考评要求的操作细则，使得具体执行中往往流于形式、走过场，如考评程序不严、考评方法简单、考评结果近似、考评中的公众参与不够或“一言堂”等，不能发挥考德应有的激励与警示作用。 三、健全考德的主要思路 对领导干部考德难并不意味着不能考评，关键是确立科学的考评思路，鼓励理论创新和实践探索，逐步形成行之有效的考德。 （一）确立统一而具体的考德标准。根据考德的要求和特点，应该坚持定性与定量相结合的考德原则，确立一个统一而具体的考德标准，即考德规范及其具体
11、要求。所谓“统一”是指考德标准应当具有涵盖性，完整的道德标准应该包含党政领导干部的政治品德、职业道德、社会公德和家庭美德四个方面，这些道德标准体现着职业道德与社会角色道德6相统一的特点，是每一个领导干部都必须践行的道德规范，无一例外。就是说，每一个党政领导干部无论在政治品德、职业道德，还是社会公德、家庭美德方面都应该成为社会的楷模，并接受全社会的监督。所谓“具体”是指考德标准要有重点有针对性，且评价指标应当尽可能明确具体。在考评对象上，应以党政主要领导干部为主，强化对党政主要领导干部的考德；在考评内容上，根据所从事工作性质的不同，对党政领导干部提出不同的道德要求，如高层党政领导干部应强化理想信
12、念、政治品德考评，基层党政领导干部应强化职业道德、勤政廉洁考评等，对不同部门、不同职位的党政领导干部也要确定相应的考评重点；在考评指标设计上，应该参照国外公务员伦理规范具体化的经验，在涉及道德的关键指标上加以具体化，如在收受金钱、接受礼品、公款吃喝、公务旅行、生活作风等方面，做出“应该做什么”或“不该做什么”的明确规定，避免大而化之的原则性要求，减少实际执行中的随意性和主观性。在考德标准的制定上，可以考虑将现行的党章 、 公务员法 、公民道德规范等不同法规和道德规范中有关党政领导干部道德的规定进行整合，结合各地的实践探索经验，制定一个相对规范统一的党政领导干部道德规范和考评准则 ，为考德提供明
13、确的制度保障和实施规范，切实推进党政领导干部考德走上制度化、常态化的轨道。当然，在考德标准具体化的过程中，不能为了简便或利于比较等原因而完全依赖量化的考德结果，因为道德问题的复杂性不能简单地以考评的分数多少来确定，这就需要把适当的量化考评与定性考评结合起来，通过引入多7元化的考评主体和独立的考评机构等来增强考德的客观性和公正性。 （二）吸纳多元的考德主体。俗话说“金杯银杯不如老百姓的口碑” 。道德归根到底是党政领导干部在人民群众心中的道德形象和社会认同，考德必须坚持群众路线，把人民群众作为重要的考评主体吸纳进来。现代政府的公开性和人民群众民主参与意识的提高，客观上也要求建立开放型、多元化的考德
14、。传统的以上级组织或同级组织部门及其领导为主体的考评方式固然有其优势，但也容易导致考德结果的主观性和片面性。因此，为了实现对领导干部全方位、客观公正的考德，必须广泛吸纳多元化的考评主体共同参与，实现民主考评、开放考评。这种考评主体至少包括四个方面：一是上级组织和同级组织部门。在现有的体制下，上级组织、同级组织部门及其负责人直接掌握被考评领导干部的各种信息，对考德标准和具体指标有更多了解，并可以通过组织化的渠道便捷地实现对其所管辖干部的考德。如中共中央纪律检查委员会派驻各部委的纪检组就是上级组织监督和考评相关部门党政领导干部的重要方式，并通过独特的“约谈”方式，可以确保党中央能够掌握各部委领导班
15、子和主要领导的履职情况，及时发现和纠正违法失德现象。二是组织内部的同事或下属职员。在日常工作中，组织内部发生横向关系的同事或纵向关系的下属往往是与被考评对象接触、联系最多的人，对被考评对象的思想、道德和工作能力、日常生活等方面有着更直接的体会，自然也更具有发言权。现行的组织内部民主测评或重点访谈无疑也是考德的重要方式，值得以更经常、公开的方式加以推进。三是被服务对象即通常所说的人民群众。人民群众是考德最有发言权的主体，尤其是与党政领导干8部决策或服务相关的利益相关者，对他们的品德和行为的感受和认知最为直接和真实，更能反映党政领导干部的工作作风。充分发挥民主，畅通人民群众的知情权、参与权、监督权
16、，让人民群众广泛而深入地参与到考德之中，是加强和改进考德的重要举措。四是司法监察部门。遵纪守法是党政领导干部道德的基础和必然要求，许多道德问题与法律问题是密切联系在一起的，对党政领导干部来说，有些“失德” 、 “败德”行为同时也越过了法律的底线，司法、纪律检查部门作为考德的主体，可以增强考德的权威性和公正性。 3 这样，通过考评制度创新，把组织内外结合，社会评价、群众评价与领导评价结合的多元主体充分吸纳进来，才能确保对党政领导干部道德作出准确公正的评价。 （三）构建独立自主的考德机构。构建独立自主的、专业性的考评机构在考德中具有非常重要的作用。传统的考德主要是由党政领导干部所在组织部门或上级组
17、织负责，有时也会进行组织内部的民主考评，基本上都属于党政系统内部的封闭考评。这既影响考德的客观公正性，也影响对被考评对象应有的警示和约束作用。许多发达国家在加强公务员行政伦理建设中，设立专门的行政伦理建设机构，配备专职专业的工作人员，较好地实现了道德监察考评的常态化、专业化。如美国设置有独立的“众议院伦理委员会”和“政府伦理办公室” ，直接对国会、总统负责，专事对行政组织及其公务员的道德监督；美国各级政府还设立通常只向最高权力机关或立法机关负责的道德委员会或利益冲突委员会，享有广泛的授权并独立开展工作， 4 这些从事考德工作的人员都具有较高的专业素养，以科学的方式独立地开展公务员伦理方面的评估
18、工作。9英国设有公共生活准则委员会，下设公务员品行标准委员会、下院议员品行标准委员和监察专员办公室等机构，专门负责对相关公务人员的道德监察。 5 我国现行体制中的党委组织、纪检和政府监察等部门尽管也担负考德的职责，但是缺乏足够的独立性和专业性，难以开展常态化的道德监察与考评。从推进“以德治官”的高度看，适应当今行政伦理规范化要求和网络时代公众对道德的高度关注，有必要整合现行的道德教育与监督机构，设置相对独立的类似道德规范委员会的考德机构，以专业人员和科学手段进行常态化的道德监察和考评，负责独立审查党政领导干部在权力行使、生活作风等方面的“失德” “败德”行为，并对党政领导干部的道德状况做出具有
19、专业水准的、科学的考评结论，为党政领导干部的管理、选拔和任用提供可靠的依据，同时开展道德教育、受理相关的道德申诉、处理组织中的道德冲突，推进道德建设的规范化和专业化。另外，根据当代公共行政发展的趋势，根据需要适时引入党政系统之外的社会组织参与领导干部考德，也是完善考德的一个重要方面，值得积极探索。 （四）实施科学系统的考德方法。考评方法和手段是影响考德效果的重要环节。有效的考德必须把考评标准、考评主体、考评方法有机结合起来，才能保证考评程序的公正性和考评结果的客观性。当前，许多地方的考德基本上局限于会议座谈、单独谈话、民主测评等方法，整体上处于简单粗放式的考评阶段。适应考德规范化、常态化的要求
20、，借鉴我国古代官德考评和国外公务员伦理监察的经验，应当加快探索建立一套科学系统的考德方法。一是要综合运用实践证明行之有效的传统考德方法，如个人述德、问卷测评、当面访谈、现场观10察、举证、反向否定等方法，并在实践中完善这些考评方法的实现方式。二是注意定性方法与定量方法相结合。道德既外在于行（即德行）又内在于心（即德性） ，是一个包括政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等多要素的复合体。定量化方法便于对道德行为的有效监察和具体考评，而定性化方法便于对道德品质的明确评价。系统的考德需要根据不同的考评对象和考评要求辩证运用定量与定性的方法，以便于考德的准确性。三是充分发挥新闻媒体和新技术手段的作用
21、。现代发达的媒体、网络是社会舆论和公众参与的前沿阵地，它们可以成为收集信息、获取民意的渠道，也可以成为民众参与的载体（如网络评议） ，应该广泛地加以运用。 （五）及时有效地运用考德结果。客观、公正的考德结果只有与党政领导干部个人升迁和职业荣誉等结合起来，才能产生推动道德建设乃至干部队伍建设的实际效果。经过严格程序和多方协同完成的考德结果不仅要及时如实地反馈给被考评对象，对其产生激励或警示作用，而且要通报给被考评对象所在部门的负责人及其上级组织，并将其作为党政领导干部业绩考核的重要内容。中共中央组织部关于加强对干部德的考核意见 ，明确提出把干部德的考核结果作为干部选拔任用的首要依据。因此，就需要建立官德考评及其结果运用的自觉意识，完善考德的反馈及褒扬、惩戒机制，确保那些道德品德优秀、行为高尚的领导干部能够获得更多的晋升发展空间和职业声誉，特别是要从制度上落实道德责任追究机制，对那些考德较差的领导干部予以必要的责任追究，使其付出必要的代价，从而强化党政领导干部的道德自觉和自醒，努力在自己的
