1、1多民族国家建构认同的制度模式分析本文从制度机制设计和运作的角度，探讨了加拿大联邦包容差异协调分歧的一些制度机制，如包容差异的非均衡联邦制度，增进联邦向心力的社会政策，促进联邦共同发展的地区平衡机制，协商民主性质的“行政联邦制” ，土著民族政策以及应对文化多样性挑战的多元文化主义政策等。揭示加拿大这样一个在人口、文化和地理上都具有巨大差异性的多元化国家，通过制度设计和社会政策的实施为多元社会提供制度粘合剂、在具有明显族裔和文化差异的多元社会创造共同身份认同的过程。关键词：多民族国家认同 加拿大 制度机制 社会政策 多元文化主义 作者王建娥，女，中国社会科学院民族学与人类学研究所世界民族研究室研
2、究员。地址：北京市中关村南大街 27 号 6 号楼，邮编 100081。 加拿大是一个特别具有多样性的国家，既表现在人口构成上，也表现在地域差别以及由地域差别导致的经济类型的差异上。加拿大具有聚集性民族特点的民族有三个，分别为占总人口 4.3%的土著居民、21.6%的法语加拿大人和 58.8%的英语加拿大人。此外，还有大量的在不同时期移民加拿大的亚裔和其他地方的散居的移民。加拿大分为大西洋各省、中心地区（安大略和魁北克） 、大草原和不列颠哥伦比亚等几大地区。各个部分之间，既没有共同的历史，也没有共同起源的神话，更没有共同的2经济生活以及由此造就的共同情感和习俗。 值得探讨的是，加拿大这样一个人
3、口、文化和地理上差异巨大的国家，能否形成统一的民族（Nation）认同？加拿大联邦又凭借什么在不同的地域和人口之间创造一种政治、经济和社会的联系，建构统一的加拿大认同？在魁北克民族主义相对强劲的情况下，为什么加拿大不仅能够化解宪法危机，避免国家分裂的悲剧，而且还能够在公民中间培育出“一种新的具有包容性的加拿大民族主义” （canadian nationalism）？这些问题一直是萦绕在人们心中的一个谜团。 国内外学界关于加拿大问题的研究很多，将联邦政治、区域发展、社会保障以及多元文化主义政策作为主题的文章和著述也不胜枚举。本文在吸收既有成果的基础上，将所有这些维面都纳入到认同建构的范畴加以审视
4、，探讨制度、法律、文化和经济社会发展对建构国家认同的重要作用，以及国家行为与民众心理之间复杂而深刻的内在联系，从制度机制的设计及功效的角度考察加拿大模式的独特性。文章重点分析加拿大联邦制下的各种机制，如包容差异的非均衡性特殊安排，增进联邦向心力的社会政策，促进联邦共同发展的地区平衡机制，协商民主性质的行政联邦制等。揭示加拿大是如何通过这些制度机制和社会政策的践行为多元社会提供制度粘合剂、在具有明显族裔和文化差异的多元社会创造共同身份认同。希望加拿大的经验对我们全面理解现代国家和民族建构本质具有一定的启迪意义。 一、承认并包容差异的非均衡联邦制度 从英属殖民地时代开始，加拿大就一直存在着英裔居民
5、与法语居民3之间的关系问题。法裔与英裔居民之间的持续冲突，始终占据着加拿大政治的核心位置。1867 年英属北美殖民地组建的加拿大自治领，在体制上采取了联邦制设计，但实质上仍然是大英帝国的一部分，并不像一些学者所说是一个二元民族的联邦。为组建联邦而制定的 1867 年不列颠北美法案 ，没有明确的条文表述加拿大是一个由英、法两个民族组成的联邦，占人口大多数的英裔居民始终认为，加拿大联邦是各省的政治联盟，而不是民族的联邦。加拿大摆脱英国影响独立制定的第一部宪法（1982 年） ，仍然没有明确魁北克人的民族地位，没有承认魁北克省是一个与其他九省不同的独特社会。 现代加拿大联邦制的包容性，是联邦政府与魁
6、北克地区民族主义长期而复杂互动过程的结果。20 世纪 60 年代“寂静革命”以来，魁北克法语居民的民族主义意识成熟，旧的族裔宗教色彩淡化，以强调魁北克独特的语言、文化、民法体系和社会价值，争取魁北克在文化和社会发展方面更大的自主权、促进魁北克法语加拿大人经济和社会发展为核心的现代地区民族主义诉求明确起来。在“寂静革命”中充当领导力量的魁北克中产阶级，通过政党政治和地方选举掌握省政府和省级立法机构，把承认魁北克的民族地位、改变魁北克与联邦关系的问题提上了加拿大政治议程。 20 世纪 80 一 90 年代魁北克省与联邦政府及各省之间宪法协商过程中产生的米奇湖协议 （1987） ，提出了一揽子的宪法
7、修订计划，其中包括联邦政府和魁北克省之间的权利分配、魁北克地方在中央机构中的代表性问题，宪法修订程序，以及承认魁北克是加拿大的一个独特社会4等内容，基本上满足了魁北克民族主义的所有诉求。但是，由于纽芬兰省的立法机构认为该协议会削弱纽芬兰在全国舞台上的影响力，撤销了之前对米奇湖协议的批准，致使这项一揽子解决魁北克问题的协议流产。 1992 年，联邦政府和十省首脑再次进行宪法协商，制定了夏洛特顿协议 ，内容包括承认魁北克是加拿大的一个特殊社会，有权发展和保护其特殊的法语文化和民法体系等。但是该协议因为同样原因再次为其他几省议会否决。 米奇湖协议和夏洛特顿协议的失败，引起了魁北克人的强烈不满。 “魁
8、北克人党”认为，既然加拿大联邦既不愿意也无能力以任何有意义的方式包容魁北克，那么魁北克的出路就是自己掌握自己的主权。1994 年， “魁北克人党”在魁北克地区选举中获得了压倒性的胜利。而在此前，魁北克分离主义组成的魁北克人阵线 Bloc Ouebecois 在 1993 年国会选举中，竟获得了众院的 54 席，成为联邦下院的第二大党。加拿大宪法危机的严重性由此可见一斑。 1995 年魁北克省全民公决以后，联邦政府面临着统一和分裂的极大压力。为了缓解这个压力，联邦政府不得不做出让步。1996 年在克雷蒂安（Jean Chretian）任内，联邦政府使众议院通过一项决议，承认魁北克是一个“独特的社
9、会” ，各省也竭尽全力颁布了一项联合宣言，称魁北克有权利“在属于加拿大的前提下发展它的个性” 。2006 年 11 月 27 日，加拿大国会又以 266 票同意、16 票反对通过了联邦总理史蒂芬?哈珀（Stephen Harper）提出的“魁北克人是统一的加拿大中的一个民族”5的动议。同年，哈珀在联合国科教文组织的一次发言中又允诺给予魁北克省在加拿大联邦中的特殊地位。与此同时， 米奇湖协议和夏洛特顿协议提出的对魁北克的放权措施也陆续到位。除了外交和安全防卫事务外，其他基本权利，包括文化、教育、社会福利、旅游、移民事务管理等等，都从联邦下放到魁北克省政府。 联邦对魁北克文化特性和特殊地位的承认，
10、对魁北克地区的权力下放，起到了化解宪法危机的关键作用。对魁北克民众保护自己文化特性和生活方式的愿望及诉求的尊重和满足，在很大程度上缓和了魁北克要求脱离联邦的张力，保持了联邦政治及其影响在族裔和文化多样性非常明显的魁北克社会的存在，并且在某种程度上增进了魁北克公民对联邦的政治认同。2000 年 6 月，联邦议会就魁北克单方举行全民公投的权利设限的权限界定法案（ClarityAct） ，就得到了绝大多数魁北克人的理解和赞同，挫败了当时任魁北克省总理的分离主义者兰德里（Bernard Landry）反对该决议的舆论动员。2003 年以来执政的“魁北克自由党” ，以争取在与联邦关系上的更大影响力和联邦
11、事务上的更大发言权、争取联邦政府对魁北克更多的财政投入为目标，积极倡导成立“联邦委员会”作为各省政府协调关系的论坛。围绕着魁北克主权的宪法危机大为缓和。即便“魁北克人党”在 2012 年 12 月 4 日地方选举中获胜，组建了魁北克政府，分离主义者在议会中仍然是少数派，要想在省内重新启动分离问题的全民公投也几无可能。 米奇湖协议和夏洛特顿协议部分内容的实施，在一定程度上改变了加拿大联邦制的性质，使其成为一个非均衡性的民族联邦制国6家，而不仅仅是十个省份组成的简单联邦制。 加拿大联邦的非均衡性最主要地表现在联邦与魁北克省之间的权利分配上与其他省份有很大的不一致。其中最突出的表现在三个方面：一是放
12、权程度不同。一般来说，联邦政府的历史性行使的权力对其他九个省市是集权性的，而对魁北克则是非集权性的。二是“带有补充说明的协作性联邦制” 。联邦在社会政策等领域制定的要求各省执行的政策，对魁北克却可以做一些补充声明，允许它在社会发展领域拥有一些特别的自主权利。这一机制可以称之为“带有补充说明的协作联邦制” 。第三是，联邦政府与魁北克省之间的关系和权利分配不是依据统一的法律规定，而是就有关事项履行专门签订的协议。一些对其他九省具有约束性的条款，对魁北克省政府不具有约束力。其中典型的一个事例，就是 2004 年联邦政府与魁北克省签订的有关为魁北克医疗保健提供资金的协议。这项协议的签署使魁北克省在获得
13、联邦政府对医疗保险的资助方面具有一些特殊的权利，不必遵循其他九省的统一方式。有专家认为，该协议包含了为魁北克制定的特殊安排，开了加拿大联邦非均衡政策协调的一个先例，魁北克地区不单争取到非均衡的权力下放，而且还包括政策目标设计和检测手段的不一致。这是加拿大的非均衡联邦制第一次通过对某一省的特殊安排在文本上体现。 “医保协议”在加拿大联邦制度的建构方面的意义，远远超出了社会政策领域，它意味着魁北克获得了更大的自主权。就在该协议签订几天之后，当时的魁北克省长庄社里（Jearl Charest）就宣布，他正致力于通过同渥太华之间的这类协议，使魁北克省在国际事务中的角色规范化。 7加拿大化解魁北克民族主
14、义与联邦之间在统一与分裂问题上的张力这一过程说明，不必把地区性民族认同和国家认同对立起来。在很多情况下，对自己民族和文化的认同，不仅可以和国家认同并存，而且还可以互相促进。早在 1904 年，一位法裔加拿大民族主义者亨利?布拉沙（Henri Bourassa）就曾说，我们想捍卫和发扬我们法语加拿大人的民族特性，但这只是我们任务的一部分，我们相信，法语加拿大民族的发展只能与更广泛的爱国主义同步发展，这种爱国主义把我们连接在一起，而不是使我们熔化到构成加拿大人口的另一种元素之中。这实际上也是大多数魁北克法语居民的心声。只要国家能够承认差异的合法性，允许多重身份和多重认同的同时存在，并且将差异和多样
15、性作为一种常态加以保护和发展，创造差异集团平等参与国家公共生活的空间，民族文化间的差异不仅不会危及国家的存在，反而会成为促进国家政治制度发展创新的积极因素。 在加拿大，魁北克社会文化的特殊性以及魁北克民族主义的存在和积极活动，是非均衡联邦制得以发展的一个重要原因。非对称性的放权措施，是作为对魁北克民族主义诉求的一种回应而发生的。这些非均衡性的制度设计，在满足地区民族主义诉求的同时，也在某种程度上改变了魁北克追求独立和拥戴联邦的选民间的力量对比，提高了魁北克法裔居民对国家的认同，削弱了魁北克分离主义运动的社会基础，增强了联邦与省之间在统一与分裂之间的制度缓冲力。 二、作为民族建构核心的联邦社会政
16、策 加拿大联邦用来构建统一认同的一大法宝，就是它的社会政策。联8邦政府把社会政策作为建构统一的民族认同的工具，把推行和扩展社会福利政策当作建构统一的加拿大民族、增强加拿大国家凝聚力的重要工作。自 20 世纪 40 年代以来，社会政策一直排在加拿大联邦政府议程的重要位置。建设一个平等、公正和包容的加拿大，让所有居住在加拿大境内的人都能有享受到平等的社会服务，是加拿大联邦始终不渝、一以贯之的一个目标。 加拿大社会政策中最早的一项内容，即医疗保险制度，首先从加拿大西部省份开始，后来进人了联邦的议事日程。从 19 世纪末开始，医疗保健成为省政府或市政府的责任。1947 年，位于加拿大西部大草原的萨斯喀
17、彻温省在执政的社会民主合作联盟党领导下颁布了一项公共医疗保险计划。紧接着，不列颠哥伦比亚（1949 年）和阿尔伯达省（1950 年）也相继推出了自己的医疗保险政策，并且向联邦政府提出加入这个医疗保险计划以保证该计划实施的财政来源的建议。作为回应，1957 年，加拿大众议院通过了医院保险和诊疗法 （Hospital Insuranceand Diagnostic Services Act） 。该法律在加拿大建立了有史以来最重要的一项社会保障制度，开了联邦保险体系的先河，而且还以其既由地方分管、又有联邦参与的形式，创造了一种强化联邦和省之间的联系的财务制度，成为联邦与省之关系的一个里程碑。1965
18、 年，联邦政府提出的四项条件，即医保覆盖范围的普遍性、省与省之间的可转移性、医疗服务的综合性定义，以及纳入公共行政管理，由于深得各省选民的支持而使各省议会不得不接受。到 20 世纪 60 年代末，加拿大建立起了一套普遍的、可转移的、公共出资和管理的医疗保险制度。联邦财政为这一全民9医疗保险体系支付一半的费用，其余的一半由各省筹措。全民健康保险成为加拿大公民认同的一个重要因素。 值得深思的是，魁北克的民族主义运动，以及魁北克法语社会的价值观，对于加拿大社会政策发展起到了很大的促进作用。 “寂静革命”以后，以政府干预社会政策为特征的魁北克民族主义运动也不断地在社会政策领域有所行动，有所建树。加拿大
19、社会政策领域里的一些新举措，都是由魁北克首创的。如养老金制度和儿童的日托补助等。20 世纪 80 一 90 年代，以撒切尔一里根为代表的全球性保守主义盛行，受其影响，这些年来英、美等发达国家政府在社会福利政策领域大大退缩，加拿大也未能幸免。但是，由于魁北克省的坚持，其独特的医疗保险和养老金等社会政策继续获得联邦政府一定程度的财政支持。魁北克省在社会政策领域里的积极作为，对联邦紧缩计划的抵制，以及各省联动对联邦造成的压力，迫使加拿大政府进行多方面努力以保证其社会政策的持续性，从而使社会政策成为加拿大联邦的一个重要特征。健全的社保网成为加拿大人在与其邻居美国相比时的一件引以自豪的事。在促进加拿大社
20、会政策方面，魁北克地区民族主义无疑起到了带头羊的作用。魁北克省注重社会生活的文化传统，使它更为关注社会政策领域的事务，提出一些富有新意和政府干预性的政策，带动其他九个省份向它看齐，无形中促进了联邦社会政策体系的发展与完善。而联邦社会福利水平的提高又反过来增进了各省民众对它的支持。联邦和魁北克政府在社会政策上的竞争与互动的结果说明，联邦主义和地区民族主义之间的关系在很大程度上是可以作为和可以调节的。10魁北克利用社会政策巩固其地域认同，联邦也可以利用社会保障和服务增进地方与联邦的感情。双方在这个领域里的博弈，既增进了彼此之间的联系，也学会了沟通与让步的技巧，积累起在联邦框架内解决争议的方法和经验
21、，促进了联邦制度的进步。对魁北克地区民族主义诉求的妥协和让步，不仅没有削弱联邦制度的基础，反而拉近了魁北克与联邦的距离，提升了魁北克居民对联邦的认同感。1995 年的公决结果就说明，地区民族主义并不一定非要诉诸分离，在联邦能够满足其保持自己文化特性和发展所需要的政治空间的情况下，也会将在联邦框架下实行民族区域自治作为自己的第一选择。 “魁北克自由党”的联邦主义立场充分证明了这一点。 更重要的是，社会政策的发展和深入，从根本上改变了加拿大的管理模式。社会政策的广大领域成为政府事务的重要内容。加拿大公民权的内涵也随之发生深刻的变化，从传统的政治权利延伸到经济和社会保障领域。按照马歇尔（T.H.Marshall）的说法，现代公民权包含了民事、政治、社会（civic，politic，social）三方面的内容。这些内容在加拿大公民权中得到了比较充分的体现。加拿大公民不仅可以享受到其基本的文化权力和基本的人权，而且可以通过代议制民主的途径参与政治决策和社会财富再分配、享受健康、教育、失业和养老保险等基本的社会福利保障。从 20 世纪 60 年代以来的半个多世纪里，加拿大发展起了包括养老金计划，医疗保险，失业津贴，家庭补助、老年保障、儿童入托补助等一系列的社会福利政策。同时，政府关于所有省份的居民都应该获得相对均衡的公共服务的承诺和具体的财政支持，特别是养老金和
