1、1发展型社会政策：理论、渊源、实践及启示摘要： 随着我国提出构建社会主义和谐社会的目标，发展型社会政策引起国内学术界的关注。文章试图在区分产出主义、社会投资和包容性发展等三种发展型社会政策理论流派的基础上，从社会政策与经济发展的关系、人类发展的福祉目标两个方面追踪其发展渊源，评述米奇利的社会发展思想在发展型社会政策形成过程中的作用，探讨各国的实践模式，进而从国内外社会发展与社会政策发展背景的比较出发，探讨发展型社会政策在中国实现小康社会背景下的发展走向。 关键词： 发展型社会政策；生产主义；社会投资；包容性发展 中图分类号：C 913.7 文献标识码：A 文章编号：1671623X（2013）
2、01000508 随着我国提出构建社会主义和谐社会的目标，发展型社会政策引起国内学术界的关注，一些研究纷纷试图以此为视角建立中国的发展型社会政策体系，并借此应对当前我国面临的众多社会问题。与此同时，发展型社会政策的国际影响也不断扩大，其理论研究与实践遍及发达国家和发展中国家。但是，纵观国内外研究，学术界对发展型社会政策的理论内涵认识并不统一，对其发展渊源也有不同的看法。本文试图在概述其理论形态的基础上，追溯其发展渊源，分析各国的实践模式，进而从国内外社会发展与社会政策演变背景的比较出发，探讨发展型社会政策在中国构建社会主义和谐社会、实现小康社会背景下的发展走向。 2一、发展型社会政策理论概述
3、尽管作为一种理论形态时间不长，发展型社会政策目前已经成为国内外学术界广为关注的焦点。发展型社会政策又可称之为社会发展、发展性福利、社会投资、包容性自由主义和能动国家（enabling state）等1，由此反映了不同学者对于该理论内容及其实现途径等方面的不同认识。尽管意识形态和价值取向千差万别，但是在社会政策与经济发展的关系上，发展型社会政策仍然有着共同的地方，那就是高度关注社会政策与经济发展的相互促进，注重社会政策的经济产出功能。发展型社会政策改变了传统社会政策纯粹的消费性再分配做法，强调社会开支的投资取向，力图通过社会项目促进福利对象的经济参与，获得经济增长的回报。23在上述共识的前提下，
4、发展型社会政策也显示了不同流派的特征，本文将其区分为产出主义（productivisim） 、社会投资（social investment）和包容性发展（inclusive development）等三种形态。 （一）产出主义 产出主义的概念源自于西方学者对东亚福利体制的研究，指的是一种旨在为经济发展服务的社会政策形态。4但是，学术界对于产出主义概念的界定比较模糊。即使是对东亚国家的社会政策，不同的研究认识也不统一。例如，有学者认为，产出主义国家实际执行的是一种经济发展优先、在经济发展的基础上提高民众福利的做法。5但是，从目前学术界普遍的话语体系来看，产出主义的理论内涵要广泛得多。例如，许多研
5、究在谈到发展型社会政策的特点时，都使用了产出主义或产出性这3一概念1，6，将其与社会政策的投资取向并列。3从这一背景出发，本文将产出主义视为最广泛意义上的发展型社会政策理论，其基本特点便是坚持社会政策对于经济增长的促进和保障功能，主张通过与传统消费性社会政策不同的、具有产出效应的对策，促进经济的发展。国内学者林卡和赵怀娟曾撰文论证指出产出主义与发展型社会政策的区别，海外学者李易骏和古允文也有相似的观点。7笔者以为，这些论述一方面说明了产出主义确实与主流的发展型社会政策强调的投资取向存在某些差异，另一方面由于其主张社会政策对于经济发展的促进作用，广义上不妨视为发展型社会政策的一个流派。 （二）社
6、会投资 传统社会政策的重点是维持救助对象的基本生活，社会开支具有消费性，因而受到新右派的批评，认为福利国家建设阻碍了经济的增长。针对这一指责，发展型社会政策提出将社会开支用于具有产出性与投资性的领域，实现社会与经济的协同发展。3，8正是由于在社会分配原则上的创新，同时为协调社会与经济发展提出了令人信服的对策，投资取向成为发展型社会政策确立其学术地位的根基，由此确立了作为发展型社会政策主流学派的地位，在国际学术界取得日益广泛的影响力。1 人力资本、特别是教育等与劳动就业相关的培训投资是目前发展型社会政策最为关注的投资领域。但是，除了教育与培训，人力资本投资可以扩展到公共卫生与营养等方面。8按照舒
7、尔茨的定义，人力资本投资还可以指移徙给个人及其家庭带来的更好工作机会。 除了人力资本，社会资本所具有的产出效应，以及个人及其家庭拥4有资产的风险抵御能力9，也受到发展型社会政策理论的重视。一些研究还将资产与社会资本两个概念结合形成社会资产的概念，试图通过调动和促进社区居民各种没有得到利用的才能、技术和经验等资产，实施以资产为基础的社区发展策略。此外，发展型社会政策的投资策略还包括促进就业和自谋职业、消除经济参与的障碍以及创立有助于发展的氛围等内容2，但受到的关注程度相对较低。 （三）包容性发展 尽管包容性发展的概念出自 2008 年世界银行增长与发展委员会出版的报告，但其思想，特别是它在社会政
8、策理论领域的表现，早在米奇利20 世纪 90 年代前后出版的一系列论著中已经得到较为系统的阐述。作为一种流派，包容性发展的社会政策理论主要包含四个方面的内容。首先，在社会发展的目标上，包容性发展的社会政策理论将人的福利水平的提高作为根本目标，坚持社会发展是“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济不断增长的同时促进整个人口的福祉”825。其次，在社会发展的结果表现上，包容性社会发展理论对经济增长与贫困并存的畸形发展或扭曲性发展（distorted development）提出尖锐的批评，主张发展的成果惠及社会各个阶层。再次，在经济与社会发展的相互关系上，包容性发展理论将其看作不可分割的组成部分
9、，犹如一个硬币的两面。“没有经济发展，就谈不上社会发展；而如果缺乏整个人口的社会福利改善，经济发展又是没有意义的。 ”823 最后，在实现社会发展的手段上，包容性发展社会政策继承了费边主义的思想，强调政府在社会福利发展中的主导地位以及相应的社会开支，主张政府、社区和个人共同参5与的多元化发展模式。 需要指出的是，上述三种理论流派的区分并非绝对的。通常，社会投资与包容性发展流派都具有产出主义的特征，社会投资也是包容性发展实现社会福祉目标的重要措施。同时，20 世纪90 年代后期以来，欧盟所倡导的产出性社会政策也包含了社会投资的要素。1但是，从各自的理论渊源及其实践模式来看，不同的发展型社会政策确
10、实反映了上述流派上的区别。对此，将在讨论发展型社会政策的理论渊源和实践模式时进一步论述。 二、发展型社会政策理论渊源 上一部分论述了发展型社会政策的基本内涵以及不同理论流派的特点，本文下面将分别从社会政策与经济发展的关系以及人类社会发展的福祉目标两个方面，追溯发展型社会政策的发展历程，最后分析米奇利的社会发展思想在上述两个方面内涵的整合上所作出的贡献。 （一）社会与经济协调发展的思想 众所周知，由于以蒂特马斯为代表的传统社会政策理论强调社会与经济的区分，社会福利开支具有消费特征，侧重于维持服务对象的基本生活标准，因而受到新右派的批评，认为福利国家阻碍了经济发展。那么，社会福利的发展是否对经济发
11、展只有消极的影响呢？ 早在 20 世纪 30 年代，北欧社会民主主义便已经意识到社会政策对经济发展具有正向的促进作用。针对当时的经济萧条以及人口出生率下降，瑞典经济学家、诺贝尔奖获得者缪达尔（Gunnar Myrdal）提出了所谓的“产出性社会政策” （productive social policy）6，试图通过对家庭提供包括托儿所、教育、卫生医疗等方面的经济援助，提高人口6的数量和质量，在为个人及其家庭提供安全保障的同时促进经济生产。1 几乎与此同时，英国经济学家凯恩斯（John Maynard Keynes）更是以其宏观经济学思想掀起了一场历时持久、影响深远的革命，深刻改变了政府的社会政
12、策取向。不同于传统的经济学理论，凯恩斯将需求不足视为经济增长缓慢和失业的主要原因，倡导政府通过金融和财政政策对经济实行干预，包括社会开支在内的公共支出成为政府促进经济发展的重要手段。凯恩斯思想肯定了社会政策对于经济发展的积极影响，展示了通过市场的一次分配和政府二次再分配消除贫困、增进公共卫生和教育事业的发展对于增进社会需求、发展经济具有的强大投资和促进作用。吉登斯（Anthony Goddens）的第三条道路也是当前为学术界广为关注的、对发展型社会政策的发展具有重要影响的思想。在其第三条道路：社会民主主义的复兴一书中，吉登斯反思传统福利国家以及新右派的批评，提出借助第三条道路建立一个以投资型国
13、家面貌出现的、积极的福利社会。第三条道路社会政策的核心思想是，改变传统福利的被动性，变消极因素为积极因素，尽量减少直接的经济资助，最大程度地实施人力资本投资。同时，改变传统福利国家单一由政府承担责任的状况，改由政府与社会共同承担福利社会建设的责任。10 除此之外，威伦斯基（Wenlensky）的工业主义理论、新自由主义思潮、泰勒-古拜（TaylorGooby）的新福利主义和森（Amartya Sen）的以自由为核心的发展理论，都被认为对经济与社会发展相互关系的认识以7及社会投资思想的发展起到了重要作用。 （二）社会发展的人类福祉思想 曾经很长一个时期内，发展被等同于经济增长。联合国制定的第一个
14、十年发展计划，便将发展等同于经济的增长。与此类似，不少发展中国家视经济增长为消除贫困的灵丹妙药，将其视作实现现代文明和美满幸福的必要条件。1969 年底，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩举行社会政策与规划专家会议（Meeting of Experts on Social Policy and Planning） ，与会专家在报告中批评了社会和经济发展领域的人为划分，呼吁联合国尽快实施新的统一发展战略，在国家和国际两个层面的发展政策制定过程中促进经济与社会发展的全面融合，关注弱势群体的福祉问题。受到此后崛起的新右派思潮影响，联合国及其有关机构的上述努力一度受到冲击，直至 20 世纪后期才重新得以继续。
15、81995 年，联合国在丹麦首都哥本哈根召开社会发展国际峰会（World Summit on the Socail Development） ，会议再次强调经济发展、社会发展和环境保护的内在联系和相互促进关系，并认为它们是持续发展的重要体现。 关于社会发展的概念，最早也许可以追溯到 20 世纪初的社会学研究，但是不同的学科在其后的研究中各有侧重。8从价值目标来看，人类福祉向来受到极大关注11，社会发展被认为是人们借助社会参与、掌握自己命运的一种探索12。一些研究指出，在许多发展中国家，社会发展与社会福利是一回事。从人类福利的实现途径来看，社会发展被视为“一个有计划的社会变革过程，其目的是在经济
16、不断增长的同时促进整个人口的福祉。 ”825 社会发展的人类福祉目标在世界银行增长与发展8委员会的增长报告：可持续增长和包容性发展的战略中得到了新的全面阐述。所谓的包容性发展，简单地说便是在经济增长的基础上，借助公平和机会均等实现可持续增长，让人民充分地享受经济增长的成果。首先，增长报告明确将经济增长视为人类发展的一种手段而非目标，提出了让人民、特别是像妇女等弱势群体和发展落后地区共享发展成果的思想；其次，增长与发展委员会的报告高度评价诸如包容性等发展策略在经济增长、增进社会福祉目标方面的积极作用，认为社会不平等及其带来的消极后果将极大地妨碍经济的持续增长；最后，增长报告十分注重结果的公平和机
17、会的均等，强调政府应该在保证机会均等的同时，通过社会再分配等手段，尽量控制社会的两极分化和社会不平等，从而让人们“相信他们的子孙后代能公平地享受到经济增长带来的回报” ，促使“他们愿意为经济增长做出更大的奉献”1351。 （三）米奇利的社会发展思想 说到发展型社会政策思想的发展，我们不能不提到美国学者米奇利（James Midgley）的突出贡献。从 20 世纪 80 年代后期开始至 21 世纪初将近 20 年的时间里，米奇利集中发表了一系列论文，出版了社会发展：社会福利视角下的发展观 （Social Development： The Developmental Perspective in
18、Social Welfare）和发展型社会政策（Social Policy for Development）等著作，对发展型社会政策进行了大量的论述。可以说，米奇利不愧是迄今为止对发展型社会政策论述最多、最为系统的专家，奠定了当今发展型社会政策的发展方向。 首先，在米奇利发展型社会政策体系中，人类福祉被视为社会发展的根9本目标。米奇利批评了将发展仅仅看作经济增长的观点，认为经济的发展与社会的发展犹如一个硬币的两面，相互依存不可或缺。进而，社会发展也被视为实现社会福祉的新手段。它不同于传统的社会慈善与社会工作、社会行政管理等着重维持救助对象基本生活的方法，注重社会与经济的协调发展，追求可持续发展
19、目标。8 其次，米奇利全面论述了发展型社会政策新的发展途径。在社会政策的主体上，米奇利坚持制度主义（institutionalism）的传统，强调政府在社会发展方面的各种资源投入，以及管理和协调社区、市场和个人在促进社会发展中的作用。8在政策实施的策略上，除了通常一些发展型社会政策论述涉及的、将社会开支用于人力资本等具有投资取向的领域以外，米奇利主张全面采取一切具有产出效应的办法。2上述论述，仍然是目前相当部分大研究所没有充分重视的。 再次，在政策目标上，米奇利将增进整个人口的福利水平作为其根本目标。米奇利在其一系列论著中，对扭曲性发展或不协调发展提出了尖锐批评。所谓的扭曲性发展，即包括经济的
20、增长与社会发展不同步的情形，还包括一些地区存在的增长与贫困、富裕与赤贫共存的现象，揭示了一个国家不同区域发展中的不平衡以及不同社会群体面临的不同发展处境。米奇利在其著作中，除了指出世界上一些不发达或发展中国家和地区普遍存在的扭曲性发展以外，还特别强调英美等工业化国家存在的不协调发展问题，提出了让发展的成果惠及包括社会各个阶层的全体人口的思想。8尽管在米奇利的论著中还没有出现包容性发展的概念，但这一内涵无疑贯穿了他整个发展型社会政策思想。 10当然，米奇利的发展型社会政策理论也存在着一些需要完善的地方。一方面，米奇利将社会发展的目标界定为人类福祉；另一方面，对于发展型社会政策在实现人类福祉目标过
21、程中的作用却没有进一步讨论。也许，米奇利在其一系列论述中重点只是说明发展型社会政策在促进人类福利水平中的积极贡献，并没有将其视为所有的手段。8但是，这就很容易造成发展型社会政策实施过程中忽略部分缺乏发展潜力的、长期处于弱势地位的群体的需要满足，同时对部分弱势群体当前需要的满足也缺乏有效的保证。14这是我们在探讨当前我国的社会政策建设过程中需要加以注意的。 三、发展型社会政策实践模式 由于历史传统的差异，不同国家和地区的发展型社会政策在其实践模式上存在着明显的区别。本文根据其指导思想，首先将有关国家纳入到产出主义、社会投资和包容性发展三种流派的框架中，然后进一步分析其实践模式的特点。 （一）产出主义实践模式 产出主义发展型社会政策实践的特点，一是在于它对生产的激励，二是区别于另两种实践模式的社会开支投资取向。这方面的典型代表，首先是当年被蒂特马斯称作“婢女”型（Handmaiden Model）或工作绩效型的社会政策模式，其特点是将社会福利视为“经济的附属品，认为社会需要的满足应该以功绩、工作表现和生产效率为依据。 ”1531 工作绩效模式的社会政策主要存在于前苏联和东欧社会主义国家和地区，但它在 20 世纪后半叶的中国也有着重要影响。14这种做法的一个显著特
