1、1风险社会视野下的政府官员责任担当困境：内在机理与消解路径摘 要：随着风险社会的到来，政府官员的责任担当面临着困境。这种困境产生的内在机理包括：依照科学理性设计的责任机制运转失灵；工业生产模式的复杂体系致使个人无法负责；社会变迁中政治的失势导致政府官员的权责不对等。为了使政府官员走出责任担当的困境，必须突破理性官僚制的束缚，打破政治的失势，倡导和培育政府官员的责任伦理。 关键词：风险社会；政府官员；责任担当困境；理性官僚制；政治失势；责任伦理学 中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）010-0030-04 现代民主政治对政府官员的基本要求之一是能够有效担
2、当起自身职责，能够对手中掌握的权力负责任。以责任制约权力一直是约束政府官员的一条重要路径。因此，在政府部门中，各种责任机制不断创建和发展，力求更加科学与合理。然而，风险社会的到来使原本设计精巧的责任链条产生了断裂，政府官员的责任担当面临着困境。 一、风险社会视野下政府官员责任担当困境的内在机理 贝克是风险社会理论的代表人物。1986 年贝克在德国出版了风险社会一书，1992 年该书被马克里特译成英文后， “风险社会”作为一2个概念和理论被西方学者以及公众所接受。贝克认为， “现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式风险社会 ”， 12 “正如现代化消解了 19 世纪封建社
3、会的结构并产生了工业社会一样，今天的现代化正在消解工业社会，而另一种现代性正在形成之中。”13 随着人类由工业社会迈入风险社会，工业社会中形成的各种制度必然会面临挑战，产生种种不适和困境。政府官员的责任担当困境从根本上说，正是工业社会中形成的政府官员责任担当制度已经不再适应风险社会的要求的反映。 1.依照科学理性设计的责任机制运转失灵。当代政府都是依照理性官僚制模式进行组织结构设计的，相应地，这种组织结构中的责任机制是依据科学理性设计而成的。然而在风险社会中，面对公共事务的高度不确定性、不可预测性、突发性和超常规性，在工业现代化阶段占据垄断地位的科学理性不断受到怀疑。依据科学理性设计而成的责任
4、机制面对风险社会中无法计算的各种风险往往不能正常发挥作用。 风险社会中的各种风险多是由人为因素所致，不是由于知识欠缺而是由于知识太多，这种在工业现代化进程中产生的工业文明的副作用使人类面临着与以往大不相同的状况。 “核风险、化学产品风险、基因工程风险、生态灾难风险已经彻底摧毁了风险计算的四大支柱。首先，此时此地所造成的灾难不再只是局限于此时此地，而经常构成一种无法弥补的带有全球性损害的灾难，所以风险计算中的货币赔偿概念失灵了、不管用了。其次，在最致命的灾难过程中，在人们能够想像到的最糟糕的事故状态下，风险计算这一理念所赋予的关于事故善后处理以及对结果3进行预警监测的安全概念也变得无所谓了、没有
5、意义了。再次，风险计算因灾难性事故在时间和空间意义上的范围与界线几乎完全消失而变得无法操作、无法推算。最后，灾难性事故所产生的影响，或呈澎湃奔腾之势，或呈浸润蔓延之态，或呈快慢交叉、疾缓重叠之姿，使得风险计算成了一个没完没了的、有开始无结局的事情。 ”2在这种情况下，与风险计算联系在一起的责任机制不再像以前一样有效运转了，在准确界定责任主体、责任内容、责任承担方式等方面的失灵直接导致了政府官员面临着责任担当的困境。 工业社会时代的人类实践活动导致了全球范围内风险广度和深度的变化，各种公共危机呈现出新的特点：从自然危机转向人为危机，从区域危机转向全球性危机，从物质利益危机转向文化危机、道德危机、
6、理论危机等非物质危机，从单一危机后果转向多重危机后果，从单一危机主体转向多重危机主体，从危机的简单应对方式转向综合应对方式。3贝克用一个形象的对比来说明工业社会和风险社会的不同：前者的“推动力可以概括为这样一句话：我饿！”后者的“驱动力则可以表达为：我害怕！”157 风险社会中的各种风险打破了时间和空间的界限，因而，与之相对应的责任的时间和空间维度也在不断拓展，责任不再局限于此时此地，而是可以跨越时间和空间。依照科学理性设计的责任机制无法应对这种新情况，政府官员也无法承担这种时空界限越来越难以确定的责任。处在既有体制之下，面对着风险社会中具有高度复杂性与复合性的公共事务，政府官员在责任担当问题
7、上会有很多困惑和无力感。虽然他们在各自的专业领域内是专家，但随着专业的不断细分，一个人在某4个领域是专家，但在其它领域中也常和其他人一样无知。体制的失灵和个人能力的有限使政府官员在责任担当问题上面临着困境。 2.工业生产模式的复杂体系致使个人无法负责。在风险社会中， “工业化社会道路上所产生的危险开始占主导地位” 。410-11 工业社会在解决传统社会风险的同时产生了新的风险，并且这些新风险的累积构成了风险社会的特征。在工业社会中，生产力的大发展解决了传统社会因物质资源匮乏给人类造成的风险，但与生产力的大发展相伴的高度的社会分工和复杂的组织体系，也给人类带来了新的风险。在复杂的组织体系中，一旦
8、出现了问题，想要确定由谁负责，以承担不利后果，接受惩罚，是很困难的。每个人作为个体“很少能够从工业生产模式的复杂体系中被分离出来。在商业、农业、法律和政治的现代化中，高度专门化的机构在系统上的相互依赖是与不存在可分离的单个原因和责任的情况相一致的” 。133 系统概念的伦理意义就是：“你可以做某些事情并且一直做下去，不必考虑对之应负的个人责任。这就像一个人在活动，却没有亲自在场。一个人进行物理的活动，却没有进行道德或政治的活动。一般化的他人系统在个人之中并通过个人行动：这是文明的奴隶道德，在其中人们进行个人和社会的行动，似乎从属于自然的命运，即系统的万有引力定律 。 ”134 上述理论同样适用
9、于现代社会的政府部门。在工业现代化的进程中，面对着日益复杂的公共事务，政府部门持续不断地调适自身组织结构，进行高度分工，呈现出与私人部门相似的高度专门化和系统化的理性官僚制组织特征。作为个体的政府官员与他所在的政府系统密不可分，由5于政府系统中各个机构、部门及人员之间具有相互依赖性，所以不存在可分离的单个原因和责任。政府官员个人身上被打上了政府系统的烙印，因此在个体的责任担当上存在着困境。 “任何疑问或者良心的不安都可以转化为上级的责任。韦伯直言，这是一种上级无法也不应该拒绝和转移的责任。责任在成员与成员之间、行为者和直接的上级之间、行为者隶属的组织与上级组织之间进行转移。行为者总是会为自己的
10、行为找到借口，当被要求承担责任时就会把自己看作执行他人意愿的工具，从而把责任再推诿给别人。当需要追究责任之时，设计者可以推托下面执行不当，执行者也可以借口奉命行事。无论多么残忍的罪行与邪恶的行为，责任要么是在上下推诿中被减轻，要么就是根本找不到责任的承担者。 ”5如果说上述情况在工业社会阶段已经显现的话，那么在风险社会阶段面对各种不确定的因素和更加复杂的问题时，这种“有组织的不负责任”就会表现得更加严重。 3.社会变迁中政治的失势导致政府官员权责不对等。从工业社会向风险社会的社会变迁具有以下特征：“这种社会变迁是以一种非政治的方式发生。在这种意义上，对政治的不满不仅是一种对政治自身的不满，而且
11、源自以下两者不成比例的关系：一方面是政治性的行动权威以及它逐渐失去力量的过程；另一方面是脱离了社会决策的大规模社会变迁，这一过程是在非政治的掩盖下不可阻止但又无声地到来的。 ”1228 在这种社会变迁的过程中，政治的失势表现得尤为明显， “塑造社会的决策能力只有一部分被汇集在政治体系里并服从于代议制民主的原则。另一部分则摆脱了公共监督和证明的规则，并被转移给企业投资的自由和科学研究的自由。 ”1226 6“政治变成非政治而非政治变成政治”1229 的状况正在突显，权力正在从政治系统转移到科学、技术和经济现代化的亚政治系统中去。在这种权力转移的过程中，政府官员手中的权力正在被不断地剥减， “无论
12、发生在哪个层次上，政治决策过程都不能再被理解成几个智者或领导预先决定的某个模式的强制或执行。程序和决策过程的表述，以及这些决策的推行，必须被理解成一种集体行动的过程，而这即便在最好的情况下也意味着集体学习和集体创造。然而，这意味着政治制度的官方决策权威必然是分散的。政治行政体系再不能是政治事件的唯一或核心的场所。伴随着民主化，协议和参与的网络、协商、再解释和可能的反抗，就跨越权威化和权限的形式上的水平和垂直结构形成了。 ”1236 由此可见，风险社会中公共事务的责任主体是多元的，政府不再是单一责任主体。根据权责对等原则，有多大的权力才能承担多大的责任，在风险社会中，政府官员不再拥有工业社会时代
13、的权力，因而也就无法担当起与之相一致的责任。 然而，现实的责任分配情况是：“作为副作用，风险留给了政治责任而不是商业。这就是说，商业对其导致的东西并不负责，而政治在为一些超出其控制的东西负责。只要一切还是这种状况，副作用就会持续存在。这加剧了政治的结构缺陷，政治不仅遭受挫败，而且不断被要求为那些越来越难否认，但其原因和变化超出了其自身直接影响范围的东西负责。 ”1281 这种整体上政治面临的责任困境直接导致了政府官员个人面临责任担当困境。 二、风险社会视野下政府官员责任担当困境的消解路径 7为了使政府官员走出责任担当的困境，必须从制度和伦理两方面进行深刻变革，以适应风险社会的时代要求。 1.突
14、破理性官僚制。现代政府大多具有理性官僚制组织模式，其责任机制在风险社会中的失灵使得政府官员无力承担时空界限越来越难以确定的责任，其高度专门化和系统化的特征使得政府官员无力承担个人责任。因此，理性官僚制模式在风险社会中面临着严峻挑战。 在风险社会，试图通过理性设计控制一切并获得确定性结果的官僚制组织结构的更进一步发展正在成为它自身的问题。面对理性官僚制的种种困境，学界、政界乃至全社会都在对其进行反思， “后官僚制” 、 “摒弃官僚制” 、 “突破官僚制”等理论不断涌现， “政府再造”运动在一些国家和地区逐步展开。美国著名政治学家、行政学家 B盖伊彼得斯在政府未来的治理模式一书中第一次系统评价了席
15、卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府（强调政府管理市场化） 、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与） 、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性） 、解制型政府（提出减少政府内部规则） 。这四种模式是针对理性官僚制的不同弊端提出的，在应对风险方面各有各的优势。其中，参与式政府模式更有利于解决风险社会中理性官僚制模式遇到的责任困境。 就参与式政府模式而言，它能够引入社会理性，弥补风险社会阶段越来越受到怀疑和挑战的科学理性的不足。科学理性在工业现代化阶段占据了垄断地位。然而，现实已经有力地证明，完全依靠科学理性去应8
16、对风险社会的公共事务和公共危机是行不通的。只有引入社会理性，才能为公共事务管理开辟新的道路，才能使政府官员走出责任担当的困境。“与科学理性主张不同，体现了社会理性的主张认为，公共领域的问题必须通过理想的言谈情境来达成风险共识，应摒弃封闭的威权主义。 ”6在进行决策时，政治不应再囿于由各类专家组成的内部封闭系统，完全遵从科学理性，而应当引入社会理性。在风险社会中，每一个人都要面对各种风险，因此，每个人都有权利知晓风险产生的副作用及其对自身的影响，每个人都有权利维护自身权益。政府在进行公共决策之前应当对其有可能产生的副作用展开广泛的公开讨论和意见征集，保证公众的知情权和参与权，以避免各种风险有可能
17、带来的灾难性后果，避免风险分配过程中的不公平等问题。 “没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的。 ”130 这二者只有结合起来，才能发挥出最佳效果。公众参与的过程本身可以促进社会团结，培养全社会共担风险，同呼吸、共命运的责任意识。通过公众参与，政府不再被孤立于社会之外，不再独自承担那些不是自身原因造成的且无法承担的责任，也使得政府官员从这种责任困境中解放了出来。 2.打破政治的失势。在工业社会向风险社会的社会变迁中政治面临着为不是自身原因造成的问题和风险负责的困境。 “科学的无责任与商业的暗含责任以及政治合法化的单纯责任相对应。 进步是被制度化到一个无责任位置的社会变
18、迁。 ”1265 认清这种状况之后，政治可以行动起来，打破这一困境。也就是说，政治应当深刻反思现代化、 “进步”等这9些在工业社会时代被绝对信奉和尊崇的东西，反思其产生的副作用将会给人类带来的问题和灾难。因此，政治不应再被科学和商业所驾驭，充当其合法化的工具和途径，而应当和社会公众一起去正视和界定其副作用。 贝克认为，政治失势的循环是可以被打破的。 “关键在于对于副作用的责任本身。或者说，政治行动获得了与对潜在风险的察觉和感知相同的影响。风险界定激起了责任并创造了不合法系统状况的区域，它们迫切需要一般公众兴趣的变化。因而，它们并不削弱政治行动，并且完全不必借助于一种或者盲目或者受到外部控制的科
19、学不惜代价地在系统地反感的公众面前加以掩盖。相反，风险界定开启了新的政治选择，借此可以重新获得并巩固民主代议制的影响力。 ”1282 也就是说，风险不应被隐藏，而应被正视，风险由谁制造、由谁负责等风险界定问题应当为政治所关注和直面，只有这样，民主代议制才能真正地在风险社会中重新获得信任和支持。 “反过来，否认的做法不会消除风险。相反，旨在稳定政策的东西很快会变成普遍的破坏稳定的因素。被掩藏的风险自身可能突然变成非常严峻的社会风险境况。 ”1282 政治的无功用和粉饰的、象征性的处理，只会使社会的不安全感进一步增长。 不仅如此，掩盖风险的政治还面临着民主沦丧的风险，政治强人或将再度出现。这是因为
20、， “一个习惯于将问题最小化的社会，对迎接未来的冲击是没有准备的。在这一冲击的影响下，政治冷漠和玩世主义会在人们当中迅速增长，而在社会结构和政治之间，或者政党与选民之间，业已存在的鸿沟会迅速扩大。或许对政治的拒斥不仅影响个体的代表和政治，10而且影响作整体的民主规则体系。旧有的不安全感和激进主义的联盟将获得复苏。不祥的对政治领导人的吁求将再次回响。当人们看到四周世界的崩溃的时候，对铁腕的期盼就会增长。对秩序和可靠性的渴求将复活过去的幽灵。忽视副作用的政治的副作用具有破坏政治自身的危险。 ”1282 以上正反两方面的论述充分表明，只有充分正视、界定风险，政治才能走出自我失势的困境，才能维护民主，
21、防止任何形式的独裁和专制。只有走出了自我失势的困境，政治才能摆脱为不是自身原因造成的问题和风险负责的困境，政府官员才能走出个体面临的责任担当困境，以更加积极进取的行动和态度承担起自身应当担负的职责。 3.倡导和培育责任伦理。在工业社会阶段产生和发展的理性官僚制组织中，法规制度明确划分了权责关系，确定了机构和人员的任务领域，组织呈现出稳固而有秩序的上下级结构。人成为职位角色的化身，行为的正当性与合理性全部来源于制度的规定。阿伦特把角色化的人称呼为“投身者” ，他们“是剧目中的一分子，必须扮演他的那个角色因此他是受到限制的，因而是有偏见的。另外，因为投身者关心的是声誉，也就是来自他人的评价，所以对他来说重要的是在他人面前如何表现自己：他依赖于旁观者的议论，因而他不是自发自足的，他不是根据理性的内在的声音而行为的，而是根据观众们希望他表现的那样去举动” 。755 要改变这种状况，使政府官员摆脱职位角色对自身束缚产生的消极影响，除了在制度变革上寻求出路外，还应当在伦理道德上寻求解决办
