1、1关于中国环境司法保护的几点思考摘 要环境污染问题近年来屡见不鲜，我国环境司法保护道路还在逐步探索中。自我国 2007 年首次设立环保法庭，环境违法案件进入专门的司法审判程序，但环境违法案件存在涉及面广、时间长、鉴定难、污染治理难度大等特点。因此我国各地区通过环境审判庭、环境巡回法庭、环境审判合议庭的建立不断探索并推进环境综合审判制度的建立和完善。而在实践中，环境司法现状呈现出一些典型性问题，如，法律衔接、专业司法人员力量不足、司法建议的地位不明确等问题，文章据此进行分析并提出系列建议，希望对我国环境司法保护制度有所创新和完善。 关键词环境司法；环境司法保护；司法建议；环保法庭 一、环境司法保
2、护的概念 环境司法保护是指包括行政主管机关、公安机关、检察机关和审判机关在内的国家行政、司法机关，根据各自法定职责以行政执法、立案侦查、提起公诉、审判和执行等形式，依法保护国家环境的行为。环境司法保护的目的，就是通过我国司法部门的有效审判或者作为最大限度地惩戒破坏环境的行为，减少环境问题，或者使已有的环境问题逐步得到缓解和解决。我国环境的司法保护，在实践中根据受案范围划分为民事诉讼司法保护、行政诉讼司法保护、刑事诉讼司法保护三种类别。 二、环境司法保护现状中的一些问题 2环境司法保护，还必须取决于整个国家和社会所构建的环境保护系统、保护机制的配合与完善。目前，我国环境司法保护还面临着许多问题：
3、 第一，与立法的配套衔接还有待加强。首先，保护环境法律系统复杂，且实施细则较为庞杂，总体而言较民法、刑法等部门法的发展落后。目前环境保护法还是 1989 年通过并实施的，对于当前社会发展很多具体的操作已不再适应，2012 年出台了新的修正案草案，希望能够尽快正式出台。 第二，司法队伍建设不足。环境问题不仅仅依据法律作出审判即可，而是涉及到了具体的环境标准、相关部门的监测数据、污染源鉴定、损害评估。走到审判的环节后，对法官提出了较高要求，不仅要考量各项指标，对于具体的污染范围造成的损失都需要专业的鉴定机构出台建议，这对于基层法院尤其是基层法官而言具有很大的挑战性，其基层条件艰苦，很多环境污染的案
4、件还是跨区域作业或犯罪，往往鉴定机构的意见就是决定性的证据，这决定了当事人是否在具体案件中应当负起责任，同时还在判决中面临着平级单位的行政干预。在环境民事案件中，赔偿损失的诉讼请求得到支持的多，意味着法官对于环境污染和生态破坏所可能造成的不可逆转的后果认识不足，对于环境民事纠纷兼具个人私益与环境公益的性质不明，对于如何维护正常的环境法律秩序的后果还缺乏深刻的理解和把握，法官的司法能力问题再次凸显。 第三，进入审判程序难。如对于毁坏林木等行为，要根据损坏数量或者平方米来选择是否进入刑事诉讼，对于损害额度较小的行政机关就3可以进行处理，很容易出现多头并管的现象。现实生活中，某些案件就消化在了行政系
5、统内部，真正走入刑事侦查、刑事诉讼的少之又少，据环境部的全国环境统计公报，2008 年环境司法案件判决的只有 2 件，2009 年只有 3 件，2010 年只有 11 件，再后面就没有了公开的信息。这也说明了环境信息的公开透明行政机构并没有持续的有效作为。对于环境保护信息不能公开，会更容易造成环保案件的不重视。环保部门若不主动移送那些应当移送的涉嫌犯罪案件，检察机关很难及时掌握并加以处理。 第四，司法建议的尴尬地位。对于最高人民法院关于进一步加强环境保护案件审理工作的通知中，明确规定在审理中发现的有关环境治理等问题，应及时向有关单位或部门提出司法建议。对于平级机构，很多司法建议是在审理案件之中
6、才出具的，而此时的案件已经进入审判程序，司法建议的效用不大。对于一案一审理的司法建议而言，具体行政行为的干预也往往不能产生真正的效力。这体现出法院的协调难度。我国环境的司法保护工作，不可能脱离整个国家或社会的生态环境保护系统或法律保护系统来单独做好；人民法院的司法保护活动，也不能脱离行政主管机关、公安机关、人民检察院共同构成的司法保护系统来单独做好。在面临协调的时候，往往还要考虑当地政府的意见，这对基层法院审理、判决、执行产生了很大的阻力。 第五，审判组织形式多样性。目前我国倡导的环境司法专门化的组织形式对于我国环境的复杂性还需要很长时间的适应过程。如云南省独立建制的环保人民法庭、无锡各区的环
7、保合议庭，都是将环境保护的案4件分配至专门的环境保护法庭或在合议庭进行审理。目前，我国很多地区都没有专门的审判组织形式来针对环境保护的案件进行审理，大多都不均匀地分配到了民庭、行政审判庭、刑庭，而且也是根据审判后的法律文书予以执行，很多现实生活中的环境保护只能依靠我国的应急预案进行处理，在执行上由行政主管，司法上的执行具有一定的滞后性。 三、环境司法保护建议 第一，加强环境立法，明确司法审判的鉴定标准，合理配置举证责任。目前我国最高人民法院、最高人民检察院出台了关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释 ，可以说为我国环境污染提供了具体的可操作性标准。同时对环境污染专门性问题难以确定的，规
8、定了由司法鉴定机构出具鉴定意见，或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告，这为我国环境案件的审理提供了参照标准。在环境公益诉讼中，当前仍然沿用的是民事诉讼证据规则，因此，对于“谁主张，谁举证”的传统举证责任分配方式必须予以革新。笔者认为，在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的。因此，为了实现原、被告双方力量均衡，我国应实行无过错责任和举证责任倒置的原则。明确规定环保诉讼主要证据由被告提供，包括被告应该对是否排污、能否造成环境污染、排污行为与环境损害之间是否有因果关系、是否存在法定免责提供证据
9、，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。这样就可以保障在实践中的环境公益诉讼能够真正进行下去，否则，只能停留在呼吁和纸面上。 第二，扩大环境公5益诉讼的启动主体，建立社会团体、环保行政机构、检察司法保障的立体模式。在环境保护法修正案二稿中规定了公益诉讼，但是作为公益诉讼的主体却只能是中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会，这一规定没有将环保行政机构、检察机关纳入到启动范围，在一定程度上限制了环境公益诉讼的主体范围，不利于环境司法保护的权威性和强制性。 笔者认为，环境保护作为一种特殊的公共利益，由于其利益的“公益性” ，环境公益诉讼的利益也归于全社会共享。因此除行政机关及社会
10、公益性团体外，任何个人都应有权力提起环境公益诉讼。这是拓宽环境保护的有力形式。在符合法定条件的情况下允许公民就可以到法院提起诉讼降低了司法审判程序的门槛，对于损害环境的单位或个人都将起到震慑作用，有利于人民群众广泛参与到环境的司法保护中来。但是，我们除了建议社会团体、环保行政机构参与的基本模式之外，应该最大限度地利用我国现有的法律体系。在当前的司法权力配置中，检察机关作为专门的法律监督机关，在环境公益诉讼权利保障中，可以通过检察建议、支持起诉、督促起诉、刑事附带民事诉讼、直接起诉等多种方式参与环境公益的保护。因此，可设置环境民事公益诉讼设定前置程序，以此来丰富环境司法保护的方式，找到最佳的保护
11、路径。比如，向环保机关发出检察建议，督促其履行监管职责；对污染或破坏环境的自然人、法人或组织发出停止侵害、排除危害、恢复环境等检察建议；督促有关环保机关起诉，等等。当然，检察机关认为确有必要的，可直接参与或提起环境公益诉讼。如此还可避免行政机关向检察机关移送案件不畅或6不作为。 建议在修改环境保护法时明确规定：“对污染和破坏环境等损害环境公共利益的行为，有直接环境利害关系的公民和有关环保行政机关、经依法登记的社会团体可以向人民法院提起诉讼。检察机关可以发出法律监督检察建议，可以支持、督促有关主体提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者认为确有必要的，检察机关也可以直接提起诉讼。 ” 第三，加
12、强环境公益诉讼队伍建设，提高整个参与环节人员的专业水平和法律能力。在审判环节中，有很多问题涉及到专业知识，这需要与专业技术人员的合作才能判断清楚案件事实，所以，在加强建设司法队伍的同时也要注重与专家人才的合作。应建立专家人才数据库，当面临司法案件时，可随机抽选专家人员进行配合。在检察机关在参加环境公益诉讼的过程中，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察机关的环境公诉。检察机关应当考虑设立“非刑事公诉人制度”或者“环境公益责任公诉人制定” ，即在立法上明确规定检察机关除了可以代表国家出庭支持刑事公诉外，还可以代表国家利益
13、或社会公共利益，行使非刑事公诉职能，保障环境公益诉讼水平的提高。 第四，我国人民法院组织法给予了地方法院很大的授权： 中级、高级和最高人民法院设立刑庭、民庭、经济庭，可以根据需要设立其他法庭，作为行政诉讼法的产物，行政庭得以在全国普遍建立。所以在我国环保法庭司法专门化道路中，据法以设立环保庭是不存在障碍的。目前，我国在中院设立环保法庭的有昆明、玉溪、无锡、贵阳等地。同7时也有在基层人民法院设立环保派出法庭的地区，多数都是两级建制。无论是在哪级法院设立环保法庭或者审判庭，关键是看受案范围的案件量和符合管辖标准。一般设立环保法庭的在环境污染严重或多发地区，而遇到跨区污染或环境损害、破坏、污染案件一
14、般由指定管辖而定。目前我国环境案件量不是很多，进入审判程序的 2007 年 11 月-2008 年 12月贵阳清镇环保法庭共收案 95 件；2008 年 12 月-2010 年 10 月，云南昆明环保法庭共收案 20 件。贵阳、昆明以刑事案件为主，分别占收案总量的 70%、50%。受理案件形势不容乐观。我国刑法修正案（八） 出台后，虽然对第 338 条“重大环境污染事故罪”进行了修改，扩展了适用范围，降低了入罪门槛。很多环境污染、有害物质投放等都纳入了刑法犯罪的范围，但是在以后环境案件是否会呈现增长趋势还需观察。 第五，强化法院司法建议的法律效力，明确在环境司法保护中的强制力。司法建议是法律赋
15、予人民法院的重要职责，是人民法院加强和创新社会管理，坚持能动司法、服务大局、司法为民的重要途径。司法建议作为指导性建议，便于加强法院与其他单位或部门的沟通，同时对于具体问题具有针对性，能够起到监督作用。但是很多司法建议到了具体执行部门遭遇到冷遇。如若对司法建议的行文格式和适用范围等作出明确规定，并对司法建议设立回访制度，根据每次回访的司法建议采用率总结原因和经验，将有助于提高司法建议的正确率和采用率，增强其本身的强制执行力。笔者建议，环境司法建议书应当以人民法院的名义发送，避免以法院内设机构或者个人名义发送。同时，在发送环境司法建议后，向环境保护主管部门备案，这样有利于环境司法保护的多层次8性
16、和有效性。 注释 吕忠梅，张忠民，熊晓青.中国环境司法现状调查以千份环境裁判文书为样本J.法学，2011， （ 第 4 期：） 。 李清宇，蔡秉坤：我国环境行政执法与司法衔接研究2012 年第 3 期，法学，第 161 页。 刘英团.环保公益诉讼主体不该有限制N.人民日报， 2013-07 -10 任俊龙.略论环境司法专门化，求实，2012 年第 2 期，第 80 页。 胡耘通，陈德敏.环境审判专门化的分析与展望以我国环保法庭模式为切入点.大连理工大学学报（社会科学版）2011-6：100。 最高人民法院.关于加强司法建议工作的意见 ，http：/ 作者简介王宇，河北北方学院附属第一医院；田?，张家口市委组织部；任晓刚，石家庄市平山县人民检察院。
