1、1国际气候谈判中的非政府组织：地位、影响及其困境摘要：依据有关国际法，非政府组织凭借“咨询地位”或“观察员”身份积极参与了历次国际气候谈判大会。但因为气候谈判的特殊性、主权国家主导气候谈判的现实格局、非政府组织参与国际气候谈判面临资格问题、非政府组织内部存在“南北问题” 、非政府组织数量增长过快但质量下降且问责机制缺乏等原因，非政府组织对气候谈判的实际影响力受到限制。不过，非政府组织始终都是当前和未来气候谈判格局的一个影响力来源，中国在设计国际气候谈判战略、战术过程中，应重新定位非政府组织的角色并有效运用其在谈判过程中的影响力。 关键词：气候变化；全球变暖；气候谈判；国际环境治理；非政府组织
2、中图分类号：P467 文献标识码：A 文章编号：1004-9142（2013）02-0055-06 国际气候谈判的实质，是大国之间以“气候”之名展开的“利益”谈判。各缔约国在利益问题上互不相让，导致气候谈判进入胶着状态难以突破。国际非政府组织作为跨国环保利益的代表，因此引起关注并被寄予厚望，近 20 多年来，非政府组织在全球环境治理中表现出色，被国际上普遍认为是迄今为止最好的传播涉及社会和经济发展的新理念、新观点的渠道，同时还是通过促进参与和民主的方式来发展公民社会的有效途径。1 2但在国际气候谈判领域，非政府组织的参与却屡屡遭受挫折，虽然其积极要求在全球气候谈判桌上发声，争取与其地位、作用相
3、符的话语权，但以主权国家为主导的传统国际谈判格局却成为其施展雄心的门禁和壁垒。2009 年哥本哈根气候峰会，为粗暴排斥非政府组织参与气候谈判首开先例。2012 年多哈回合谈判，非政府组织虽频频现身，但作用也难尽人意。这些迫使我们反思，非政府组织在国际气候谈判中应充当何种角色？实际起到了怎样的作用？非政府组织参与气候谈判面临哪些难题？中国政府在其全球气候谈判的战略、战术中，应该如何定位非政府组织的角色、如何发挥其作用？这些问题是本文探究的对象。 一、非政府组织参与国际气候谈判 的法律依据和历史过程 一般认为，非政府组织（non-governmentalorganizations NGO）是联合国
4、框架下的定义和概念。学界对“非政府组织”概念的定义和分类有很多争议（例如，有称之为“Civic Society Organizations（CSOs） ”，有称之为 NFO（Non-profit Organization） ，本文从研究目的出发，将“非政府组织”用来指代“致力从事减轻疾苦、维护贫穷公民利益、保护环境、提供基本社会服务或促进社会发展活动的民间组织。 ” 作为介于国家和公众之间的利益代表，非政府组织参与国际事务是在联合国框架下开始的。 （一）非政府组织参与联合国框架下国际气候谈判的法律依据 联合国从建立之初就为非政府组织参与国际事务提供了法律依据。1945 年的联合国宪章第 71
5、条规定：“经济及社会理事会得采取适当3办法，俾与各种非政府组织会商有关于本理事会职权范围内之事件。此项办法得与国际组织商定之，关于适当情形下，经与关系联合国会员国会商后，得与该国国内组织商定之。 ”基于该条款的授权，联合国经济及社会理事会于 1946 年对非政府组织实行确认程序，为其参与联合国事务设定了四项限定条件：“非盈利；抵制暴力；非学校、大学或政治组织以及不代表特定的社会团体、国家或民族的利益” 。3 联合国宪章对非政府组织的规定有两个特点：一方面，它否决了非政府组织参与联合国大会、安理会和法院的资格，使经济及社会理事会成为非政府组织参与联合国的最高机构；另外一方面，则将非政府组织在联合
6、国中的地位限定为“咨询地位” 。近 20 余年来，随着非政府组织的数量和影响力快速增长，联合国逐渐认识到非政府组织的重要性，1996 年经济及社会理事会第 31 号决议一度认可了非政府组织参与联合国大会的权利，虽然该项决议随即被停止，但却促使其他联合国机构将非政府组织纳入其参与主体之中。 （二）非政府组织在国际气候谈判中的历程 自 1992 年里约会议至今，国际气候谈判大致可以分为三个阶段：第一阶段（1992-1994） ，围绕联合国气候变化框架公约 （以下简称“UNFCCC”） ，全球气候治理的法律框架基本形成；第二阶段（1995-2005） ，围绕京都议定书的谈判、批准进行的谈判，核心争议
7、是有关京都议定书的具体实施规则；第三阶段（2005 年至今） ，后京都时代的全球气候治理谈判。在这三个阶段，非政府组织都有积极介入。 1 UNFCCC 谈判阶段 41990 年 12 月，联合国常委会批准了气候变化公约的谈判，气候变化框架公约政府间谈判委员会在 1991 年 2 月至 1992 年 5 月间共开展了 5次谈判会议，非政府组织以观察员（observer）的身份全部参加。1991年 2 月举行的第一次会议将参与会议的非政府组织分为“在联合国经济及社会理事会有咨询地位的非政府组织”和“其他组织”，而之后的四次气候变化公约的谈判会议中没有再进行此类区分。UNFCCC 第七条第六款规定：
8、“任何在本公约所涉事项具备资格的团体或机构，不管其为国家的、政府或非政府的，经通知秘书处其愿意作为观察员出席缔约方会议的某届会议，均可予以接纳，除非出席的缔约方至少 1/3 反对。 ”该条款为非政府组织参与 UNFCCC 框架下国际气候谈判的资格合法性提供了保障。 2 京都议定书谈判阶段 1997 年 12 月， 京都议定书在日本京都通过。 京都议定书的第13 条第 4 款规定应“酌情寻求和利用各主管国际组织和政府间及非政府机构提供的服务、合作和信息” ，并在第 8 款中对非政府组织参与议定书的资格进行规定， “任何在本议定书所涉事项上具备资格的团体或机构，无论是国家或国际的、政府或非政府的，
9、经通知秘书处其愿意派代表作为观察员出席作为本议定书缔约方会议的公约缔约方会议的某届会议，均可予以接纳，除非出席的缔约方至少 1/3 反对。 ” 京都议定书从制定到强制生效经历了漫长的 8 年时间，非政府组织在这一阶段的谈判中紧跟会议进程，并寻找一切机会来宣传自己的立场。许多非政府组织在缔约方会议期间组织示威游行和抗议活动，引发公众和媒体5对气候谈判和气候变化事项的关注。这一做法造成由柏林授权特设工作组组织的全部谈判程序的全体会议和第六次柏林授权特设工作组会议均不允许非政府组织进入会场，非政府组织成员只能通过会议主持人对每日会议的简短介绍以及与会议代表私下交流得知谈判的相关信息。 3 后京都议定
10、书谈判阶段 京都议定书中规定的为期 5 年的第 1 个承诺期于 2012 年底到期，国际气候谈判第三阶段围绕着京都议定书第一承诺期届满的后续安排展开，按照 2007 年联合国气候大会通过的巴厘路线图决议，开启了“双轨制”气候谈判。 巴厘路线图还规定，2009 年末在哥本哈根召开的第 15 次会议将努力通过一份新的哥本哈根议定书 ，以代替 2012 年即将到期的京都议定书 。国际气候谈判进展缓慢，再加上第一承诺期期限迫在眉睫，使非政府组织对 2009 年召开的哥本哈根世界气候大会十分关注并对之报以期望。据统计，哥本哈根气候大会召开前夕共有 4.5 万余人注册参与会议，其中约 3 万人为非政府组织
11、代表，然而，在大会举行的第二周，大部分非政府组织被无理由拒绝进入会场。4除此之外，哥本哈根直到最后也没有达成任何实质性的成果，使得非政府组织对本次大会的希望彻底落空。哥本哈根气候变化会议不仅是国际气候谈判的分水岭，也是非政府组织参与气候谈判的转折点。主会场外的非政府组织展开了大规模的游行示威和抗议，向世人展示了其应对气候变化的立场和决心，但却遭到了前所未有的质疑。有人认为非政府组织在气候谈判中除了抗议示威，并没有发挥实质作用，还有人认为非政府组织的部分过激行为在6一定程度上阻碍了谈判进程。5 面对国际气候谈判中的失意以及外界的质疑，非政府组织依然积极参与了之后的坎昆、德班和多哈气候大会。在未来
12、的国际气候谈判中，非政府组织仍然会继续参与国际气候谈判，但其实际的作用和影响力，却有待客观评估。 二、非政府组织在国际气候谈判中 的实际作用和影响力 （一）非政府组织在国际气候谈判中的作用：现实与理论相悖 在理论上，非政府组织应积极介入国际气候谈判这一观点得到广泛赞同。比如“全球公民社会理论”认为，非政府组织应该在国际气候谈判中承担主权国家的监督者以及全球公民的利益代表的角色，因为非政府组织在国际气候谈判议题中有区别于主权国家与一般公民的比较优势：相对于国家而言，非政府组织是参与解决国际气候争端的“软力量”6，其公益性使之摆脱了主权国家的利益困扰，从而更易于跨越利益分歧和意识形态差异；相对于个
13、体公民而言，非政府组织具有组织性，并且在全球已经形成了一定的信息和非正式合作网络，具备参与国际气候谈判的各项基本条件。 但在现实中，非政府组织仍无力改变由主权国家主导的国际气候谈判格局。即便非政府组织的作用日益受到联合国的重视，但依据联合国宪章的条款，其仅有经济及社会理事会的“咨询地位” 。在 UNFCCC框架下，非政府组织通常以“观察员”的身份参与国际气候会议，并被主权国家垄断的“闭门会议”拒之门外。 7（二）非政府组织在国际气候谈判中的实际影响力评估 对于非政府组织在国际气候谈判上的贡献，有人甚至认为只是在这个过程中“学习了国际环境条约的制定程序而已” 。7那么，非政府组织在过往的国际气候
14、变化合作和谈判中是否发挥过影响力？ “影响力” （Influence）是政治科学中的一个基本但却难以阐释的概念，它与另外一个同样难以界定的概念“权力” （power）关联密切。解释什么是“影响力”不仅要结合具体语境，还要考虑其与“权力”之间的关系。历史上，对国际关系中“影响力”的界定通常是以国家为主体的，甚至不少学者认为“影响力”就是指国家的权力。8随着非政府组织的迅速发展，现在人们逐渐开始重视非政府组织在国际政治中的影响力。对国际气候谈判领域当中非政府组织影响力的分析，需要建立一个系统的评估框架。9 评估内容应至少包括以下五个方面：（1）是否参与谈判过程；（2）是否为谈判提供政策建议或信息；
15、（3）是否提供了被后续谈判所采纳的专业术语或理念；（4）是否影响或改变谈判进程；（5）其立场或目标是否在谈判成果中反映出来。依照各考察内容侧重点的区别，可以将前两项总结为对非政府组织影响国际气候谈判的“过程因素”的考察，后三项则可归纳为是对“成果因素”的考察。 1 非政府组织对国际气候谈判的参与 按照其参与是否有法律保障，可以将非政府组织在国际气候谈判中的“参与”分为正式参与和非正式参与。正如之前所谈到的，非政府组织可以经联合国经济及社会理事会的确认获得“咨询地位”来出席联合8国体系下的会议，也可以根据 UNFCCC 及京都议定书的规定申请以“观察员”的身份参与 UNFCCC 体系下的气候大会
16、。除上述正式参与途径外，非政府组织通常会通过与谈判代表进行私人性质的交流、在会议间隙散发传单、在会场外举行示威游行等非正式方式来宣传自己的立场并借此期望对谈判进程造成一定的影响。 按照是否由其以非政府组织的身份参与谈判，还可以将“参与”分为直接参与和间接参与。间接参与是指非政府组织作为公民社会代表或专家顾问加入政府代表团从而参与国际气候谈判，事实上，国际环境法与发展基金、绿色和平组织和世界自然基金会都曾为小岛国家联盟（AOSIS）参与国际气候谈判提供过政策建议和技术支持10，国际环境法与发展基金的律师也曾作为小岛国家联盟的代表参与会议。 2 非政府组织为国际气候谈判提供的建议和信息 气候变化是
17、一个非常复杂的问题，制定一套灵活、有效的应对机制是国际气候谈判中的核心难题之一。气候变化议题本身即有一定的科学不确定性，其潜在危害、控制成本和收益等都需要有说服力的数据信息和科学结论来进行说明。非政府组织通常为一些小国和经济落后的发展中国家提供上述有用信息，并为其参加国际气候谈判提供技术支持，上述国际环境法与发展基金就是其中的典型案例。 非政府组织也曾直接为国际气候谈判会议提供过相关建议。在 1995 年主要进行京都议定书谈判的柏林授权特设工作组会议中，几乎每次会议都包括一次正式的“非政府组织介人程序” 。11非政府组织通过该程序提出针对谈判中某项具体问题的建议或者批评意见。 93 由非政府组
18、织提出的专业术语和理念 国际谈判中援用的专业术语作为一种“看得见”的证据，反映了提出该术语的主体对谈判起到的影响，也是“话语权”的一种体现。在京都议定书的谈判过程中，非政府组织提出了“抢手气体” （hot air）的概念，继而影响了后续关于气体排放的谈判。非政府组织还推动了碳汇制度的谈判，尽管京都议定书规定国家可以通过碳汇吸收排放气体而获得信用额度，但是气候联盟成员认为目前缺乏一套系统的方法来计算通过碳汇减少的温室气体效应（GHGs）具体数值，所以单纯依据碳汇效应原理而做出具体制度设计是不合理的。该意见被各国普遍接受。 4 非政府组织影响国际气候谈判进程 非政府组织对谈判进程的影响主要体现在两
19、个方面：其一，谈判中是否对非政府组织提出的事项进行讨论；其二，是否因非政府组织的反对而停止对某些事项的讨论。因此，此处的谈判进程并非指国际气候谈判全局而是关注某次特定的气候谈判会议。鉴于非政府组织在目前国际气候谈判中的“观察员”身份，其没有在会议上正式发表意见和投票的权利，会议主办方也没有义务审查或接受非政府组织提交的声明或建议。2009 年 6 月，由多数非政府组织共同制定了一份名为哥本哈根气候条约的建议稿，表明了其支持采取严厉减排标准的立场。2011 年的坎昆联合国气候大会召开期间，全球船舶运输行业、乐施会及世界自然基金会联合发表声明，为政府规划未来国际船舶运输业的温室气体排放提出建议。1
20、2 10尽管以上列举的建议并没有直接被国际气候谈判会议采纳，但仍产生了一定程度上的影响，比如欧盟在 2012 年下半年宣称将针对国际航海运输业的温室气体减排采取行动13，国际海事组织（IMO）也极有可能在不久的将来制定一套全球航行业温室气体市场化减排机制。 5 国际气候谈判成果 既有的气候公约或协定是否直接反映了非政府组织的目标是考察其是否对国际气候谈判产生影响的核心标准。具体而言，如果非政府组织提供的信息或建议最后直接被写入国际公约，那么就可以说非政府组织直接影响了国际气候谈判。与国际防治土地荒漠化的谈判不同，非政府组织的建议和诉求并没有直接反映在现有的国际气候变化公约当中。14 总之，虽然非政府组织并没有直接促成国际气候变化谈判的成果，但其仍在一定程度上推动了国际气候变化治理，多数非政府组织，尤其是非政府环保组织在幕后的工作，不论是游说、建议还是政策咨询，都对谈判过程产生了影响。 三、非政府组织参与国际气候谈判面临的困境 非政府组织在国际气候变化谈判中处境艰难，屡遭挫折，这与其自身的发展现状密切相关。当前的非政府组织参与气候谈判面临诸多难题：第一，参与资格问题。随着 2012 年“德班平台”的启动，多哈大会上将重点商讨制定减排新框架的日程。国际气候谈判在现阶段困难重重，现有的 UNFCCC 框架前途未卜。前面已经提到，目前非政府组织参与国际
