国家主义抑或区域主义:区域环保督查中心的职能定位与改革方向.doc

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资源描述

1、1国家主义抑或区域主义:区域环保督查中心的职能定位与改革方向摘要:建立环保部区域督查中心是完善我国环境监管体制、更好地解决跨域环境问题的重要举措。区域环保督查中心在很大程度上增强了国家监察执行力,在跨域合作治理过程中发挥了重要的协调作用。经过几年的实践探索,当前的区域督查中心面临转型,需要在运行中进一步明确自身的职能边界和制度化之间的关系。区域督查中心的运行一般遵循国家主义和区域主义两种逻辑,这两种逻辑存在着内在矛盾和冲突,如何通过改革以更好地发挥其作用,需要结合其实际问题解释其改革的方向和路径。 关键词:区域环保督查中心;运行困境;国家主义;区域主义 中图分类号:X321 文献标识码:A 文

2、章编号:1008-7168(2014)02-0050-07 中国正处于工业化中后期和城镇化加速发展的阶段,环境总体恶化的趋势尚未根本改变,环境保护是制约经济社会发展的薄弱环节。中国环境政策实施的最大障碍在于地方,区域督查中心作为中央监督地方践行环境政策的重要机构,通过在中央政府和地方政府之间构建对话“窗口”发挥重要作用。自 2006 年以来,环保部先后建立了 6 个督查中心,经过 7 年多的实践和探索,运行出现了一些亟待解决的问题,如在督查地方政府环境保护治理时缺乏足够权威,职能侧重于“查” ,运行中缺乏2有效的制度保障等。因此,完善区域环境治理体制亟待提升区域督查中心在区域环境问题治理中的效

3、能,通过分析当前区域督查中心的运行逻辑,进一步明确其在环境治理体制尤其是区域环境治理中的角色,针对运行中存在的问题并结合美、日在区域环境治理中的经验,构建区域督查中心改革的可行方案。 一、区域环境问题与设立督查中心的制度初衷目前,发达国家在发展中出现的环境问题在我国集中出现,一些地区污染排放超出当地环境容量,导致跨域水污染、空气污染、海洋环境污染等区域环境问题凸显,资源与环境已经成为制约地方可持续发展的最大瓶颈。因此,中央政府要通过政策工具加强对区域环境的监管,从 2006 年开始尝试设立派出机构来解决跨域环境问题,以构建“国家督查、地方监管、单位负责”的环境监管体制。 (一)区域环境管理体制

4、的现实困境 区域环境管理体制具有很强的属地特征,中央政府负责监管协调,地方政府负责区域问题解决,这种区域环境问题管理的属地特征与环境问题跨域化的特征存在冲突1。地方政府的环保责任仅限于本行政区,对跨域环境问题缺乏权威性责任认定,导致地方政府之间矛盾激化。地方政府缺乏有效制定和执行政策的制度能力,缺乏对跨行政管辖区的环境溢出效应的合理规范。因此,地方争夺经济资源造成的环境问题外溢效应,为中央性区域环境机构的建立提供了合法性,构建具有权威性的监督协调机构有助于避免跨界环境恶化导致的总体性生态问题。 国家环境管理能力不足,难以有效监管地方环境治理。 “一个中央政3府,不管多么精明强干,也不能明察秋毫

5、,不能依赖自己去了解一个大国生活的一切细节。 ”2(p.100)我国幅员辽阔,各地的环境状况、资源禀赋、经济发展水平和人口数量差异巨大,生态环境可持续性及影响因素差异显著3,各地区环境管理面临的问题各不相同,很难适应统一的政策和标准。因此,中央政府在构建一般性的环境治理框架过程中,地方环境问题成为中央政府和地方政府环境治理的重要问题和挑战。而中央难以有效监管区域环境问题源于监督乏力,环保部人员编制有限,难以获取有效、真实的地方环境治理信息。因此,避免造成以地方可持续发展换短期“面包”的困境,需要加强国家环境管理能力,构建有效的地方监管机构。 (二)区域环境治理的国际经验 幅员辽阔、生态多样的美

6、国面对环境跨区域的特殊性,在 EPA 下设区域环境管理办公室。美国区域环境管理办公室运作相对独立,依托环境保护赔偿责任 、 资源保护恢复法案等健全的法律体系运行,区域环境办公室监督地方政府执行联邦法律和 EPA 政策的情况,在治理区域环境过程中与州政府、地方政府以及工业部门等进行有效合作,满足区域需求。美国的区域环境管理遵循环境联邦主义,认为联邦政府更有能力制定有效的环境立法,如果联邦政府放松对州政府和地方政府在环境污染治理方面的监管,可能会导致州政府和地方政府为追求更高的居民收入和税收而降低环境标准以吸引公司进入,从而导致逐底竞争。美国设立相对独立于 EPA 和地方环境部门的区域环境管理办公

7、室,这在很大程度上解决了跨域环境问题,对州和地方政府可能为经济追求而造4成的环境污染外溢产生威慑作用。 面对严重的区域环境问题,日本环境省重组自然保护办公室和地方环境对策调查官事务所,并在全国设置 7 个委托法令权限及预算执行权限的地方环境事务所,以加强治理区域环境问题。日本的地方环境事务所作为环境省在地区的代表,主要承担机动灵活的现场部队、支援地区环境保护、地区环境数据库三个层面的职能,与地区行政部门、专家、区民等相互联动共同推进地方区域环境问题的解决。这种新区域主义式的运作模式,在很大程度上激发了地方治理区域环境的动力,同时通过中央权威性的地方环境事务所协调不同地区环境部门在跨域环境治理上

8、的协作,有效解决了跨域问题合作层面协调困难的窘境。 借鉴美国、日本等治理区域环境的经验,中央权威性的区域环境督查机构需要从两个方面进行改革,以提升区域督查中心治理区域环境的效能。一是通过建立环境保护区域督查机构加强中央对地方的监督,从而遏制区域环境违法违规行为。二是通过区域督查机构了解环境政策在地方实施的真实情况和存在的现实问题,通过建立有效的反馈机制沟通中央的政策和地方环境的诉求,从而为中央制定科学的区域环境政策提供重要的数据支撑。 二、区域环保督查中心的建立及运行逻辑(一)区域环保督查中心的建立 2005 年,国务院出台关于落实科学发展观加强环境保护的决定(以下简称决定 ) ,为中国环境保

9、护的未来指明了方向。 决定明确指出, “国家加强对地方环境保护工作的指导、支持和监督,健全区域环5境督查派出机构,协调跨省域环境保护,督促检查突出的环境问题” 。2006 年,环境保护部根据中编办批复,正式组建华东、华南、西北、西南、东北、华北 6 个区域环保督查中心,并将其定位为“监督检查、调节和提供服务” 。区域督查中心履行环境保护的督查职责,不改变、不取代地方人民政府及其环境保护部门的环境保护管理职责,也不指导地方环境保护部门的工作。 3 与区域环境治理的相关部门存在协调障碍。环境问题本质上是社会经济发展问题,环保部门的工作涉及面很广,必须与环保部、地方政府、地方环保部门保持顺畅的沟通协

10、调,否则工作难度太大和执法成本过高会导致实际上的权力虚置6。区域督查中心是环保部的直属事业单位,按照最初的设定,督查中心归口环境保护部环境监察局管理,但在实际工作中不仅要完成环境监察局安排的工作,还要完成环保部其他司局交办的业务。由于赋予职能与自身权力的不对称性,使得区域督查中心会行使一些相对容易和简单的职能,形成“组织惯性” ,进一步强化其行为预期,变成环保部各司局例行事务的处理机构。环保部对于区域督查中心的定位和职能配置也是“混乱”的,在“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”两者之间摇摆。环保部预期区域督查中心更多实现“区域主义逻辑”所要求的职能,但其实际的运行却按照“国家主义逻辑”来进行,在

11、整个组织设计上缺乏较为清晰的理论逻辑。这种缺乏清晰逻辑的定位突出表现为环境部与区域督查中心的内部交流和沟通方面的“混乱”和“无序” 。由于环境保护区域督查中心与地方政府、地方环保部门存在职能交叉,区域督查中心很难准确理清6“不干涉地方环保机构工作”而充分履行区域督查的职能,结果环保部、省级政府、区域督查中心都不认同现有的关系模式。环保部认为区域督查中心没有发挥好区域督查作用,在解决区域环境问题上也有限。区域督查中心则没有“组织认同” ,他们不认为是环保部的有机组成部分,同时组织面临一系列的激励问题。省级政府则认为区域督查中心只是国家“耳目” ,不是“问题解决者” ,而是“问题制造者” 。 西北

12、督查中心在履职过程中常常陷入环保部各部门委派的诸多临时性事务中,中心的工作时间大多疲于应对环境保护部各个司局下派的任务,导致任务繁杂,受限于人力、时间等。现在西北环境保护督查中心几乎没有主动督查环境保护项目,做的基本上都是环境保护部各司局直接下派的工作。因此,区域督查中心与其有“具体管理、联系职责”的环境监察局的关系不顺畅,导致其实际上成为环保部各部门地方工作的地方执行机关。此外,环保督查中心并没有真正介入地方环保工作,与地方政府关系尚不协调,这在一定程度上导致督查中心的工作得不到地方政府和地方环保部门的有力支持,无法实现对地方环保的有效监管。区域督查中心与地方环保部门职能出现重叠,有的企业监

13、察 30 次,国家去完地方去,这样出现了严重的职能交叉,与地方监察大队的管理职能存在很大的重叠。西北督查中心还存在“组织认同”问题,对部里人来说是地方工作人员,不享受部委机关工作人员的各项福利;对地方环保部门来讲又是国家部委工作人员,不享受地方给予公务员的福利。作为部直属机构的工作人员,西北环境保护督查中心的工作人员很难获得轮岗、调岗机会,许多工作人员常年出差在外,普通工作人员年均出差天7数为 150 天,同一部门的人员甚至几个月都见不到面,这种高强度的工作造成“有家的长期回不了、没家的长期建不了”的局面,严重影响了工作人员的工作积极性。 三、完善区域环保督查中心的改革:经验与建议(一)中国土

14、地督察制度:可见的现实经验 中国行政监察、警务督察等行业督查制度相对完善,其中 2006 年建立的国家土地督察制度成效显著。伴随着土地督察制度的建立,国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市及计划单列市政府的土地利用和管理情况进行监督检查,在国土资源部下设国家土地总督察办公室,同时按照管辖范围向北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安派驻 9 个国家土地督察局,在实际运作过程中有效发挥了作用。国家土地督察制度与环保区域督查中心在设置理念等层面具有相似之处,其成功的运行经验对转型中的环境保护区域督查中心的改革具有借鉴意义。 1.依法履职,法律规格较高。一项有效的督查制度必

15、须具备完善的法律体系支撑7。派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察办公室履行监督检查职责,国务院、国土总督察办公室先后制定了关于建立国家土地督察制度有关问题的通知 (下文简称通知 ) 、 国家土地督察专员派出工作规范(试行) 等法律规范,法律规范对各个土地督察局的职责、职权、责任制度等方面进行了明确的规定,为区域土地督察局有效开展工作提供了法律保障。与区域环保督查机构由环保部发文建立相比,国土督察机构法律规格较高,直接由国务院制定相关规章制度8确保区域督查机构在地方执法督查过程中具有较高的权威性,确保督查工作的顺利开展。 2.权责明确,有实质性的纠正权。根据通知的规定,国家土地督察机构的法

16、定职责主要包括四个方面:一是监督检查市级以上计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况;二是监督省级以上计划单列市人民政府土地执法情况;三是监督检查省级及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况;四是开展土地管理的调查研究,提出加强土地管理的政策建议。土地督察局的法定职权包括调查权、审核权、纠正权、建议权,并通过时效制度、问责制度等确保权责有效落实。国土督察机构督查级别较高,可以对省级政府土地利用情况进行督察,并且在督查过程中具有明确的纠正权和审核权,而环保区域督查中心的督查对象不明确,难以对省级政府进行督察,在督查过程中只享有建议权,就督查过程中发现的问题没有实质的处

17、理权,会出现督查问题上报后无反馈带来的督查权威下降等问题,严重影响了环保区域督查中心正常的督查工作。 3.内部管理分工明确,体制较为顺畅。土地督察不同于土地管理法规定的土地监察,二者在主体和客体上都有区别:土地监察是县级以上的土地行政主管部门对一切与土地发生法律关系的单位和个人进行监督检查;而土地督察是国家土地督察机构对省级及计划单列市人民政府的土地行政行为进行监督检查。土地督察实质上是中央对地方人民政府的土地督察权从土地监察中分离出来的专门的制度规则,并没有取代土地管理部门依法享有的土地监督检查权。 通知明确规定“国家土地9督察局的人员实行异地任职,定期交流” ,在确保对督查人员有效监管的同

18、时提升了其工作积极性。与土地督察机构有所不同,环保督查机构督查内容过于繁杂,督查对象不明确,难以对省级政府进行督察,环保督查机构和业务部门也缺乏明确的分工,督查人员没有定期交流的规定,严重影响了环保督查中心工作的实效。 (二)区域环保督查中心的改革 区域督查中心的有效运行离不开国家主义逻辑和区域主义逻辑的共同行使,实现两种存在冲突的逻辑需要调整环境保护部、区域督查中心和省级政府之间的关系,实现从环境监管和环境管理走向基于合作与信任的环境治理。在不同的逻辑主导下,区域环境督查中心的组织设计存在不同的价值取向、组织结构和行为方式。走向环境治理,意味着环境治理主体之间关系模式的变迁,从权力、控制、对

19、抗、不信任走向协商、服务、促进和信任。美国的大区环境办公室模式基本上很好地调和了“国家主义逻辑”和“区域主义逻辑”之间关系,通过国家主义逻辑来实现区域主义,通过区域主义逻辑来实现国家主义。它的核心思想是:美国环保部是“政策制定者” (主要制定有关环境保护的法律、法规和政策) ,大区环境办公室是“政策执行者” (主要帮助各地方政府理解环境保护法律、法规和政策的知识,并且监督地方政府按照要求执行环境保护的法律、法规和政策) ,各级地方政府则是“政策的实施者” ,主要是面向企业和公民个人,促使他们按照美国的法律要求实现守法的逻辑。要实现从环境监管、环境管理走向环境治理,需要对我国的环境保护体制进行系

20、统性的变革,在环境治理关系模式中,区域督查中心要真正在10区域环境治理中“大展拳脚”必须进行一系列组织职能、结构与行为的重组与变革。 1.组织行为的法律保障。国家主义和区域主义的双重运行逻辑要求对区域环保督查中心的组织行为给予规范,这种规范需要更高层次的法律保障,部门法难以保障组织行为的合法性和权威性。美国、日本对其区域环境管理机构组织行为都专门制定了国家性法律,我国的土地督察中心依托国务院制定的法律开展督查活动,但环保领域尚未制定环境保护区域督查中心的专门法律。因此,应该从国家环境保护体制的角度出发,理顺环境保护体系中区域环境治理相关部门之间的关系,并通过高阶位的法律予以明确,从法律层面规范

21、区域督查中心的执法权,提升其在区域环境治理中的权威性,充分发挥在跨域环境治理过程中的协调作用。 2.职能和职能的边界界定。环保部、区域督查中心与地方政府的职能需要进一步明确,以界定其在环保体制中的不同职能和职责。当前我国的区域环境治理中环保部、区域环保督查中心和地方环保部门在区域环境治理过程存在职能交叉,这严重影响了区域环境管理体制的效能。从国家主义和区域主义的双重运行逻辑看,环保部应该确认在环保体制中扮演“政策制定者”的角色,根据区域督查中心和地方环保部门反馈的环境问题从宏观层面进行政策的“关注” ;区域督查中心则更应该作为“政策执行者”监督地方政府对环保部制定的各项环保法律、法规的执行情况,协调相关利益主体解决区域环境问题的行为;地方政府更应该成为“政策实施者” ,强调地方政府在督促企业、公民环保行为的合法性。

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