1、1海权争端与中国海洋权益维护之道摘 要：文章阐述了中国与周边国家海权争端的概况；分析了当前这些海权争端的特点；重点探讨了海洋权益的切实维护之道：认为要从摒弃“重陆轻海”传统历史观念；重视实际控制和主权宣示；建立高层统一协调机制、独立的综合管理部门和相对统一的海上执法力量；成立中国海权维护委员会；深入研究海洋法和各周边国家法律；大陆与台湾应联手维护海洋主权；采取必要的实际行动等十个方面维护中国的海洋权益。 关键词：海权争端； 海洋权益 ； 维护 中图分类号：D993.5 文献标识码：A 文章编号：10041494（2013）05 收稿日期：20130630 基金项目：国家社会科学基金西部项目美国
2、重返亚洲的中国因素及中国的战略选择 （12XGJ004）的阶段性成果。 作者简介：张辉，男，广西壮族自治区党校政治学教研部教授，主要从事国际政治、中国外交、世界军事等方面的研究。 中国是个沿海国家，拥有 18000 公里的海岸线，从北至南拥有四大海域，分别是渤海（8 万平方公里） 、黄海（38 万平方公里） 、东海（77万平方公里） 、南海（350 万平方公里） ，海区总面积为 473 万平方公里，有 500 平方米以上的岛屿 6961 个，根据联合国海洋法公约规定，我2国管辖的内水、领海、毗连区、专属经济区海域面积有将近 300 万平方公里（其中渤海 8 万平方公里、黄海 25 万平方公里、
3、东海 54 万平方公里、南海 210 万平方公里） ，相当于我国陆地面积的 1/3。 一、中国与周边国家海权争端概况 中国由北向南与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和越南等国家毗海相邻。由于海域狭窄或邻国对我海上资源的觊觎，造成我国与海上邻国的矛盾非常突出，周边国家片面划定涉及我国管辖的海域范围约 150 万190 万平方公里（包括越南非法主张的“西沙群岛”海域则为 190 万平方公里，不包括大概为 150 万平方公里） ，也就是说，在应归我国管辖的约 300 万平方公里海域中，大约 1/2 的海域存在着岛屿被侵占、海域被瓜分、资源被掠夺的状况1。在黄海和东海，中日韩三方都
4、主张 200 海里的权利，但东海和黄海的宽度均不足 400 海里，于是出现海域主张重叠，海域划界存在争议的情况。在黄海，我国与朝鲜存在着 3000 平方公里的海域争端，和韩国存在着 6 万平方公里的海区纠纷。在东海，我国与日本、韩国分别存在着 16 万和 10 万共计 26万平方公里的海域争端。我国虽然与日本和韩国分别签订了中日渔业协定和中韩渔业协定 ，但我国与日、韩东海专属经济区和大陆架划界谈判由于分歧巨大，而几无进展。我国与日本在东海还存在着钓鱼岛主权之争，而钓鱼岛的归属也对东海划界问题产生着直接影响。在南海，我国对南沙群岛及其周围海域享有长达数千年的历史性权利，但由于周边海上国家对这块海
5、域资源的觊觎以及联合国海洋法公约的出台，造成一些海上邻国铤而走险，不顾历史事实，公开声称享有南海部分或3全部主权，并从上世纪 70 年代开始，陆续占领了南沙群岛大部分岛礁，这样我国应管辖的海域面积为 210 万平方公里的南海，现在约有 140 万平方公里存在争议，争议面积达三分之二，目前，在南海已形成六国七方激烈角逐的局面。在所有海权争端中，我国除与越南完成了在北部湾的海域划界外，而在其他海区都还没有正式划定海域界限。 二、当前海权争端的特点 （一）海权争端成为中国与争端国发展关系的严重障碍和潜在的冲突因素 中国与周边国家存在着海权争端，在未解决之前，无疑会对发展彼此间的关系产生很大的消极影响
6、。事实证明，争端未解决，争端国之间的“信任赤字”很难消除，这是由于海权的争端涉及各国的核心利益，一个争端国做出的政治、经济、外交、军事决策及行动，只要涉及争端问题，往往会引起有关国家的猜疑、担心、不满等反应，其相应也会采取一些措施来应对，其应对行动常常又换来对方的进一步反应，于是有关各方往往会陷入互不信任的恶性循环中。这种状况无疑会使双方关系紧张，进而会影响到其他领域的合作广度和深度。 （二）在钓鱼岛、南沙群岛和东海划界等重要争端中中国未处于明显优势地位 其中的不利态势和地位主要表现在两个方面：一是在实际控制方面。在南沙群岛争端中，50 余个面积较大的岛礁，绝大多数都被周边国家侵占，中国只占有
7、 8 个岛礁（包括台湾太平岛） 。在钓鱼岛争端中，中国海监船及渔政船虽然持续在钓鱼岛海域执法护渔，一定程度上改变了日本4长期单方控制的状况，但由于日本距离该岛及其海域较近，非法巡航更为便利，加上台湾与大陆在共同维护钓鱼岛权益方面无实质性合作，因此并没有根本改变日方优势控制（在领海基线内外不间断巡航，中方进入领海基线以内次数较少）及国际舆论偏向日本的现状。在东海海域纠纷中，中方的石油开采，共同开发区域的谈判目前都集中在日本主张的中间线附近，而不是双方重叠区的中间线，这对中国未来的划界谈判很不利。二是立法方面。在南沙群岛争端中，越南、马来西亚、菲律宾、文莱等国都已按照国际海洋法公约规定，向联合国提
8、交了南海专属经济区的主权要求及外大陆架划界案或初步信息。并大都完成了国内立法程序，将国家对相关海岛及海域的拥有权加以法律明确和宣示。中国在此方面滞后于这些国家2。 （三）其它争端国对外部大国的拉拢和外部大国的主动介入，使争端问题的解决更为困难 与中国有海权争端的日本、一些东盟国家，为了壮大自己力量，给中国施加更大国际压力，使争端问题国际化、复杂化，以有利于自己的实际控制，纷纷拉拢美国、印度等大国参与进来，而美国在亚太有着广泛的利益所在，为阻滞、防范中国的崛起，美国也乐意介入，并实际倾向于它们。因此，在此背景下，各方一拍即合，相互勾结。东盟、日本的这些做法以及美国主动介入的意图和行动，使中国在解
9、决海权争端问题上处于比较孤立的不利地位。 （四）各个争端的解决难度和可能运用的手段有所不同 在几大争端中，南沙群岛争端和钓鱼岛争端由于东盟争端国、日本拥有优势5控制岛屿的有利地位，解决起来难度最大，而东海海域划界难度次之。钓鱼岛和东海海域划界争端牵涉到中国和日本两个世界大国，日本由于存在一些军力和自然资源条件的不足，不愿意与中国爆发大规模战争；而对于中国而言，如果爆发战争，则可能面临美日联合对华作战的局面，退一步讲即便美军不介入，中日间如果爆发战争中国也难免遭受重大损失，这将不可避免地影响到中国的现代化建设和统一大业，因此双方都力避战争，维持现状的可能性较大。而通过和平谈判途径解决争端目前时机
10、并不成熟，相对钓鱼岛争端而言，未来东海海域争端通过谈判解决的可能性较大。而南沙群岛争端，由于东盟争端国在实际控制岛礁方面占据有利地位，背后又有美国撑腰，因此通过和平谈判途径解决争端的可能性极小，目前只能维持现状，而从长远来看，通过军事手段解决的可能性较大。 三、海洋权益维护之道 （一）摒弃“重陆轻海”传统历史观念，增强国民海洋意识，重视海洋安全战略的制定与推行 进入上世纪 70 年代后，我国的海洋权益受到严重侵犯，出现这一局面除了周边国家对我国丰富的海洋资源心怀贪欲之外，更主要的原因是中国在海洋时代继续坚持与时代不相符的“重陆疆轻海疆”的传统观念，缺乏海洋意识，没有认识到海洋本身的战略价值。面
11、对海洋安全的严峻形势，我们必须摒弃“重陆轻海”传统历史观念，加强宣传教育，提高全民族的海洋意识，同时认真构建适合于周边形势和中国国情的海洋安全战略，从国家、军队层面研究对策，使用包括政治、经济、军事、外6交、法律、科技等各方面的综合手段，维护我国的海洋安全。 （二）重视对争议岛屿与海区的主权宣示和实际控制 一是要采取各种措施对争议岛屿或海域加强控制、显示存在及不断宣示主权。这些举措是维护我国海洋权益的重要途径。从解决海洋争议的实践看，首先实际控制争议地区是最常见的宣示主权的方式，然后才是其他手段的跟进。真正过硬的证据，就是实际控制。越南于 1982 年、2007 年先后宣布成立黄沙县、长沙县，
12、分别管辖黄沙群岛和长沙群岛（即我西沙群岛和南沙群岛）及其海域，任命黄沙、长沙群岛（即我西沙、南沙群岛）行政官员，举行两岛国会代表选举，组织人员赴长沙（南沙）群岛旅游，提出向长沙（南沙）群岛移民以加强各岛开发力度的设想，目的就在于宣示对争议岛屿拥有主权和加强控制权。日本在钓鱼岛设立灯塔和神社，还派巡逻舰船和飞机加强警戒，也是在确立对争议海域的实际控制权和宣示主权。过去，中国在海洋主权的主张上过于依靠历史证据，对于显示存在和宣示主权重视得不够。在当今各国瓜分海洋的斗争进入白热化的形势下，国家应充分利用法律、政治、外交、经济、科研、文化、旅游等各种手段，强化中国在争议海域的存在，争取在维护海洋权益斗
13、争中赢得主动。如：第一，中国可对已控制的南沙七个礁盘进行必要的建筑物扩建，进一步完善生活设施和驻守军事设施，具备条件的可建设军用码头和机场，可选择一些岛屿开展小规模的旅游，通过这些措施来宣示主权和进一步加强对岛屿的控制；第二，我国国内各有关单位可在协调机构的协调下，对钓鱼岛和南沙岛礁海域进行巡航、护渔、资源调查，这既是一种宣示主权的行为，也为将来进行资源开发7打好基础；第三，中央电视台的天气预报节目已涵盖南沙群岛、西沙群岛和钓鱼诸岛，这项制度应进一步坚持与完善，如增加东沙群岛、中沙群岛、黄岩岛等其他南海诸岛，并且以上南海诸岛及钓鱼诸岛的天气预报节目应扩展至中央人民广播电台及主要报纸、有影响的网
14、站，通过中央电视台、中央人民广播电台、报纸、网站等媒体平台宣示岛屿主权；第四，中国目前已具备深海勘探和开采油气的技术和能力，为宣示主权和获得稀缺的油气资源，中国应该单独或与他国合作（主要指非争端国家和区外国家）在南沙岛礁附近海域勘探、开采油气，首先要在自己控制的区域来进行，以后再逐渐向其他区域扩展；在我们的油气勘探、开采行动刺激下，东盟争端国可能被迫与我进行共同开发，这样就可以改变目前“中方搁置，他方开发”的不利局面，实现主权归我，资源共享。目前，美国、泰国等非争端国家及马来西亚、文莱等争端国在共同开发问题上已表现出积极的姿态。在东海，我们也可以联合外国大石油公司开发东海的油气资源，从而大大减
15、小开发的风险。第五，大陆渔民到南沙、钓鱼岛海域进行渔业捕捞也是宣示海洋主权的重要途径，针对南沙、钓鱼岛海域中国渔船近年来锐减，渔业损失严重，宣示主权无力的情况，中国首先要加强南沙、钓鱼岛海域的护渔力量和力度，开展常态护渔，确保渔民安全生产；其次要增加政府投入，加大对渔民扶持力度，特别要高比例补助渔民在南沙及钓鱼岛海域被抓扣的损失；第三要在南沙控制岛屿建设渔业码头和渔船补给基地，解决渔民远离大陆，渔船、人员补给困难的问题4。我们应通过以上措施，从根本上改变通过渔业捕捞宣示南沙及钓鱼岛主权不力的状况。 8（三）严守谈判底线，讲究斗争策略 在谈判解决海权争端时，最忌讳的就是轻易暴露谈判底线，这样做的
16、结果往往使自己陷入被动，利益受损。因此要坚持原则，严守谈判底线，积极主动地运用谋略去维护国家利益，据理力争，沉着应对，不轻易妥协。同时做到原则性与灵活性的统一，适当照顾对方的实际情况和利益，作出合理有限的让步，以利于问题的解决。 （四）建立高层统一协调机制、独立的综合管理部门和相对统一的海上执法力量，有效维护海洋权益。第一，高层统一协调机制海洋工作委员会应尽快组建起来，用以协调各涉海部委，统筹制定海洋安全和发展战略，统一推进海洋各项工作的开展；同时应将海洋管理部门国家海洋局升格，成立国家海洋部或国家海洋总局，使之脱离国土资源部管辖，成为正部级的独立的综合性海洋管理部门；同时还要组建执行巡航、护
17、渔、环保、打击海上恐怖袭击等多种职能的海洋警察，多管齐下，理顺海洋立法、执法体系，改变我国海上执法队伍多头管理、力量分散，难以满足随时根据需要对我国主张海域进行巡航监视的较高要求的现状， 提高海上执法能力。第二，中国要不断派出海监船、渔政船、海调船等到争议海区巡航、护航、护渔、调查，及时发现和制止违法行为和损害我国海洋权益的活动。第三，海关缉私警、边防武警甚至海军必要时可以对海洋部门的各种海洋执法活动尤其是专属经济区和大陆架的海洋权益维护行动给予必要的支持，建立联合维权机制。第四，为了增强我国在南海的军事存在，为了制止一些周边国家对南沙岛礁的进一步侵占和对南沙资源的掠夺性开发，我国海军水面舰艇
18、、潜艇等需要加9强对南沙海域的巡逻，包括对海洋科学考察的护卫，这一行动同样适用于钓鱼岛。 （五）成立中国海权维护委员会，专门维护几大海权争端方面的权益 中国应在国家海洋工作委员会或国家海洋部（海洋总局）下设立中国海权维护委员会，设定为副省级行政机构，职责是专门维护钓鱼岛、南沙群岛、东海及黄海等海上权益，内分四个维权小组，分别是钓鱼岛权益维护小组、南沙群岛权益维护小组、东海划界权益维护小组、海洋权益维护综合小组，综合组维护以上三者之外的其他海洋权益，如黄海划界、渔区划界、苏岩礁争议等问题。四个维护小组下设法律处、实务处、国际处、军事处，成员分别由从事国际国内海洋法、海洋执法实务、国际关系与外交、
19、军事等四个领域研究的专业人员组成，其中军事人员可由退出现役的军官或学者专职担任，或者由军队学者、高级军官兼任。法律处职责是深入研究海洋法和各主要国家法律，提出海洋立法建议，积极准备海洋勘测资料及相关论证材料，为国际司法途径解决海权争端做好法律上的准备等；实务处职责是提供本国和其他争端国的海洋执法操作程序及其经验、教训；国际处职责是根据国际形势的发展与变化，提供外交方面的建议；军事处职责是根据相关方军事力量的对比，军事战略的分析，提供军事解决可能性方面的建议。各小组根据各争端事态的发展演变、国内外形势及军事与安全形势、国际国内海洋法规定，定期或不定期撰写出维权报告，维权报告先由各处从专业角度分别
20、撰写，再由小组加以协调与综合，形成维权委员会的正式报告，上交给全国海洋工作委员会乃至中央最高层，供上层决策时参考，上层作出决策后，10就由全国海洋工作委员会出面协调各涉海涉外相关部委执行，各部委通力合作，最大限度地、最科学地维护我国的海上权益。各维权小组平时搞调研、写报告，需要时直接参与处理海权争端的外交谈判，或直接为国家通过国际司法途径解决争端问题提供法律服务。 （六）深入研究海洋法和各争端国法律，健全我国海洋法律制度 第一，深入研究国际海洋法和各主要国家法律，为谈判解决或通过国际司法途径解决海权争端做好法律上的准备。深入研究海洋法和各主要国家法律是实现我国海洋权益的前提和基础，是实现公约赋
21、予的海洋主权和利益的法律手段。在周边国家纷纷完善海洋立法，调整海洋政策和海洋战略，不顾历史事实和海洋法的具体实施细则和以往的判例，不恰当、不严肃地引用其中对其有利的条款来侵害我国的海洋权益，给我国敲响了警钟的形势下，我们应该深入了解，准确而灵活地把握国际海洋法律规定的原则和精神，深入了解争端国关于海洋方面的法律法规及采取的法律行为，如研究越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼、日本、韩国等国的国内海洋立法，它们提交给联合国的 200 海里以外大陆架外部界限划界案或初步信息，以及个别国家将争端提交国际司法机构扰乱国际视听的行为等，做到知彼知己，了然于胸，从而为将来可能出现的谈判途径解决争端或应对国际司法干预做好充分的法理准备，避免出现损害国家利益和国家形象的被动局面。这方面的研究工作可由中国海权维护委员会、外交部、海洋部、高校、科研院所的相关专业人员承担。第二，积极准备海洋勘测资料及相关论证材料。对于我国与海上邻国间海域争议和资源开发利益的矛盾，我国除依据公约的法律规定
