1、1海合会对外关系的政策逻辑考察摘要：安全利益与发展利益成为海合会对外关系的两大目标，是其制定对外政策的隐性逻辑。30 多年来海合会的对外关系发展具有一定规律性，即当国际和地区环境恶化时，成员国倾向于用一个声音说话，并在安全领域形成密切合作、构筑“安全共同体” ；当外部局势趋于缓和时，海合会则朝着经济一体化的目标迈进，发展问题上升为地区合作的重要议题，构筑“经济共同体”成为成员国努力方向。在海合会区域安全和经济整合过程中，当个体利益与整体利益趋同时，其对外政策往往产生较好效果，反之则效率低下，2008 年以来的全球经济危机和 201 0 年底以来的中东剧变就是例证。中国应把握好海合会对外关系演变
2、的基本逻辑，在政治安全与经贸发展两大领域提升与海合会战略关系。 关键词：海合会；阿拉伯世界；国际组织；海湾研究；中国 文章编号：16735161（2013）01005811 中图分类号：D805 文献标码：A 海湾阿拉伯国家合作委员会（海合会）成立于 1981 年。当时其成员国深感外部威胁的严重性，追求免受两伊战争威胁的长期安全目标是其建立的初衷；集中各国的经济优势以期实现整体发展和区域一体化，则是促使海合会成立的另一动力。自成立之日起，海合会始终奉行“安全为先、发展其次”的宗旨，在一定意义上成为稳定和成功的次区域组织的典范，在 2008 年以来的全球经济危机和 2010 年底以来地中东剧变中
3、2经受住了考验，发挥了地区主导作用，近年来有进一步扩员并崛起之势。中国 30 多年来一直同海合会保持着密切友好关系，如何在海合会转型与发展过程中提升自身的吸引力和影响力，丰富中国与海合会战略关系的内涵，值得进一步研究。 一、海合会对外关系的制度基础 海合会作为一个新的地区机构，诞生于 1980 年伊朗与伊拉克战争爆发初期。其时两伊战争正酣，因此建立联合组织以加强海湾君主国统治是其主要动因；与此同时，海合会六国意欲实践渐进式一体化和多边合作的理念，以对本地区事务作出更大贡献。但从组成来看，海合会又是一个相对封闭的区域性组织，即只限于沙特、阿联酋、科威特、卡塔尔、巴林和阿曼等六国，其“章程中没有关
4、于海湾地区其他阿拉伯国家可以加入该组织的规定或暗示” ，使得同在海湾地区的阿拉伯国家伊拉克和也门被排除在外。这种制度安排主要因为六国政治、经济和社会等条件相似且易于协调，从而能保证合作取得成功。 海合会的组织机构由最高理事会、部长理事会和秘书处构成。最高理事会由成员国元首组成，是海合会最高权力机构（即决策机构） ，其主席由各国元首按国名字母顺序轮流担任，任期一年。最高理事会的主要职能有：确定海合会利益范围、制订海合会基本发展纲要。截至 2012 年12 月，已定期举行了 33 届成员国首脑峰会（1981 年 5 月召开的首脑会议也列入了总届数） ，分别发表了科威特宣言 、 阿布扎比宣言 、 麦
5、纳麦宣言 、 马斯喀特宣言 、 多哈宣言 、 利雅得宣言等，并通过了海合会与其他国家、地区集团和国际组织发展关系和进行谈判的长3期战略等一系列文件。部长理事会主要由成员国外交大臣（部长）组成，负责为最高理事会审议其他大臣（部长）会议和机构商定的政策、决定、建议、法案、法律报告，以及准备首脑会议议程等项工作，并就成员国在经济、社会和文化等领域开展合作协调提出建议。部长理事会下辖有国防、石油、工业、文化、社会等多种议事和执行机构功能的专门技术委员会。同时，部长理事会也拥有一定程度的决策权，围绕特定事项，有权制定相关规章和政策。部长理事会主席一般由上届最高理事会主席国代表担任，每 3 个月召开一次会
6、议，若遇紧急事件，由一个成员国提议，并得到其他成员国支持时，可召开特别会议。总秘书处是海合会常设办事机构，总部设在利雅得，主要负责督促成员国之间的合作，研究相关可行性政策、 ，调研可拓展的活动领域，起草实施海合会政策的具体办法等。秘书长由最高理事会任命，任期 3 年，可连任一届。总秘书处下设政治事务、经济事务、军事事务等部门，分别由 3 名副秘书长掌管。 若遇特别或紧急事态，在经任何一个成员国提议并得到其他成员国支持的前提下，从 1999 年起，海合会还在每年年中举行一次首脑协商会议（即非正式首脑会议） ，就重要问题进行磋商，但不作决议，如 2011年 5 月，就海湾地区和中东局势最新进展，海
7、合会举行了海合会首脑会议，讨论 2012 年 5 月 14 日沙特提出的建立联合共同体的问题。海合会首脑会议的主要议题之一是增强缔约国在联合防务方面的合作，如 2000年 12 月 31 日在巴林首都麦纳麦举行的第 21 届海合会首脑会议上，成员国领导人签署了共同防御条约 ，强调海合会成员国决心共同抵御任何4威胁。该条约包括成立联合防务理事会，随后衍生出最高军事委员会，制定特殊的组织结构和行动机制；2009 年 12 月在科威特召开的第 30 届首脑会议上，海合会国家领导人一致通过了海合会防御战略，确立了海合会国家的战略思想，协调和加强防卫一体化，增强维护主权、独立与利益的防御能力，抵御侵略，
8、联合应对挑战、危机和灾难。而部长理事会则在促进各成员国内部发展和一体化议题方面承担了较多具体工作，海合会秘书处负责协调了更多常规工作，秘书长在一定程度上就是海合会的代言人。 海合会 6 国人口仅占全部阿拉伯国家的 12%，但其国民生产总值在阿拉伯国家总量 2.5 万亿美元中所占比例高达 45%。因此，海合会凭借其天然的地缘政治优势，辅以不可小觑的能源和资金优势，不仅以一个次区域组织在海湾地区起着举足轻重的作用，而且在整个阿拉伯世界和中东地区力量构成格局中扮演着重要角色，其独有的对外关系决策和政策生成的组织架构产生的对外政策逻辑是：追求安全利益为首、经济和社会发展一体化为次。 二、海合会对外关系
9、的首要任务：追求安全利益 海合会自成立以来，其所在的海湾地区历经大量的军事行动和风险，如 19801988 年两伊战争、19901991 年海湾危机和海湾战争、2003年伊拉克战争、2005 年以来伊朗核危机等；特别是“911”事件后，世界的目光更是聚焦在海湾地区，美军占领伊拉克、也门和沙特的边界危机以及最近的中东剧变和叙利亚内战，都使海合会经常处于紧张的地区或国际冲突边缘。为此，海合会对外关系中首先考虑的是安全因素，并5采取了建立联合部队、与美国军事结盟和严防以伊朗为主的什叶派势力上升等措施。 1.联合部队的建立和作用 根据海合会建立时的初衷，海湾六国要确保成员国的核心利益和生存不受外部威胁
10、的损害。在这一目标指引下，海合会成立 4 个月后，成员国武装部队参谋长就讨论了地区军事合作事宜，其最直接的目标是使成员国能够对付两伊战争和伊斯兰原教旨主义所带来的双重威胁。随后，六个成员国的地面和航空兵部队举行了一系列小规模的联合训练演习。1982 年 11 月，在麦纳麦召开的第 3 届海合会首脑会议决定成立一支防御性质的联合部队，并于 19831987 年举行了多边军事演习，着手发展多边防务计划，努力形成联合指挥和防务网络。随着合作的进一步加强，1984 年，海合会六国国防大臣达成一致意见，代号为“半岛之盾”（Peninsula Shield）的联合干涉部队（亦称联合部队或快速反应部队）成立
11、。该部队由一个沙特步兵旅和一个各成员国出兵组成的混编旅组成，编制为 1 万人，由一名沙特将军指挥，一部分驻扎在距沙特和科威特边境 60 公里处的沙特哈立德军事基地，其他则分散在各国，必要时再紧急动员。1991 年海湾战争结束后，海合会成员国加快了防务一体化步伐。1992 年 5 月，海合会高级安全委员会成立，负责处理海湾地区的和平与安全问题，并致力于加强成员国的自我防卫能力。通过安全委员会这一机构，六国就实现作战程序、训练、指挥系统的一体化达成一致，并于1993 年建成一体化防空预警系统。2002 年 10 月 29 日， “海合会联合防御委员会”在阿曼首都马斯喀特第 21 次国防大臣会议上宣
12、告成立，成员国的军事合作和协调又进入新阶段， “半岛之盾”常规部队人数增至 2.56万人。 “半岛之盾”作为集体军事行动的载体，多次参与海合会的军事和“维稳”活动。2003 年初，鉴于伊拉克多次声称要对包括科威特在内的一些海湾国家实施报复性打击，海合会遂于当年 3 月初派“半岛之盾”部队完成在科威特西北地区的布防，以保卫其成员国的安全；2012 年 4月 11 日，伊朗总统内贾德登上与阿联酋有主权争议的阿布穆萨岛， “半岛之盾”即于 5 月初在阿联酋发起了代号为“忠诚岛屿”的军演，演练的科目有海岸线作战、岸岛对攻以及岛屿强行登陆等，成为迄今为止“半岛之盾”部队所进行的最大规模、最有针对性的演习
13、。 海合会努力建立和发展成员国的防御性军事力量，从海合会国家集体安全一体化的原则出发，依靠成员国自身的能力，达到捍卫成员国陆、海、空安全利益的目的，这与松散的阿盟形成了鲜明对比。2010 年底阿拉伯世界发生剧变以来，尤其在利比亚和叙利亚内战中，阿盟极欲发挥自身影响力，力图管理阿拉伯国家事务，但因缺乏像海合会“半岛之盾”这样可资利用的武装部队，只好屡次任由事态在外力干预下发展，也使得海合会在本地区的影响力进一步抬升。 2.与美及西方的军事结盟，严防以伊朗为主的什叶派力量上升 从历史上看，海湾地区君主国自 1971 年英国势力退出之后，主要依赖以美国为主的外部力量确保其安全，因此，海合会自成立以来
14、，与美国就有着实际的军事结盟关系，只不过其形式和内涵明显区别于二战以来美国同西欧和日本的传统联盟关系。海湾地区是美全球战略中的重要地区之一，美国在海湾地区采取的是“拉一派打一派”的做法，即支持7沙特为首的海合会，遏制和打击伊拉克和伊朗这两个地区大国，以力量平衡力量，使海湾地区保持有利于美国利益的稳定与和平。20 世纪八十年代至九十年代前期，因两伊战争和第一次海湾危机接连上演，海合会除加强内部联合之外，也离不开美国等强大外力的支援。九十年代后期，美国则更加主动介入该地区的安全事务。克林顿总统从第二任期（1997年 1 月2001 年 1 月）开始，就在努力将海合会改造成美国控制下的“小北约”式的
15、地区安全组织，以维护海湾地区的安全和稳定。目前，美国在海合会国家的军事存在十分突出：如中央海军司令部、第五舰队总部均设在巴林首都麦纳麦，两艘航母驻扎在海湾地区；2011 年，美国撤军伊拉克后，仍有 4 万军事人员驻守在海湾地区，其中在科威特 2.3万人、卡塔尔 7500 人、巴林 5000 人、阿联酋约 3000 人，还有在沙特和阿曼的少量人员。 当伊拉克萨达姆政权于 2003 年垮台后，美国遏制伊朗拥核崛起和维护以色列安全的战略目标进一步与海合会的安全利益契合起来。美国政府与海合会各成员国建立有双边合作关系，通过扩大在海湾地区的雷达覆盖范围和增加相关措施来防范伊朗导弹。同时，沙特、卡塔尔、阿
16、联酋等国在地区和国际事务中扮演了越来越重要的作用。2011 年 3 月，由沙特、阿联酋等国组成的“半岛之盾”联合部队 2000 人进驻巴林，帮助哈马德国王平定了什叶派教徒发起的叛乱，该次“维和”行动虽发生在成员国内部，但海合会认为参与动乱的民众受到了外敌（暗指伊朗什叶派政府）的唆使和支持，而这一行动能够顺利完成，外界也认为驻扎在那里的美国军队起到了一定的作用。因为伊朗什叶派政权的存在，逊尼8派掌权的海合会国家对其防范的警惕性从未消除，在两者角力的另一战场叙利亚内战中，海合会力主推翻什叶派巴沙尔政权，对叙利亚政府进行金融制裁、中断投资、撤回外交人员。沙特和卡塔尔等国不惜为叙反对派提供军事支持，这
17、一做法虽与美国承认叙反对派组织的初衷不尽一致，但战略目标一致。 因海合会特有的地缘环境和逊尼派政权组成，防范同属伊斯兰教的什叶派力量及其主导的政权，是其首要的对外政策选择，为实现这一目标，除加强集体防务力量之外，保持和美国等强力外援的关系是不二选择。另外，海合会国家中不乏大手笔从美国购买军火，如 2010 年沙特与美国签定了总额高达 630 亿美元的军火交易清单，2012 年卡塔尔和阿联酋向美国提出采购价值 76 亿美元的导弹防御系统等。 三、海合会对外关系的第二任务：促进发展利益 海合会章程规定，其宗旨主要是：“促进成员国间在所有领域的协调、合作与统一；加强相互间的协调与联系；继续在国计民生
18、的重要领域做出努力，实现成员国统一的美好未来期望；使成员国的努力有助于巩固和促进阿拉伯和伊斯兰事业。 ”海合会的建立在回应安全威胁的同时，也表明了成员国既要适应世界形势的变化，又要加强经济发展以及保护自身价值观和传统的态度。这些理念具体表现在一体化的努力上，除在安全和防务一体化上成就较为明显外，经济一体化也取得较大进展。总体而言，海合会经济一体化程度在中东乃至全球都处于较高水平，这也是其生存并不断取得发展的重要依据，但其成员国政策的不一致一定程度上也阻碍了其经济一体化进程的推进。这种特征为海合会对外关系的9建立设定了一条主线。 1.海合会经济一体化在其对外关系中的表现 众所周知，海合会国家拥有
19、丰富的油气资源以及由此收益的巨大财富，但资源和产业的相对单一也促使它们极力要在内部加强合作，在此背景下的经济一体化取得了明显进展，如 2003 年 1 月建立并启动关税同盟，2008 年 1 月正式启动海湾共同市场，2009 年 12 月货币联盟协议在沙特、科威特、卡塔尔和巴林四个成员国批准生效。这些努力在其对外关系中主要表现为与世界不同经济体展开了多边合作。得益于推进经济一体化等政策，海合会国家经济充满活力并吸引了大量海外贸易伙伴。2011 年，其对外贸易额达 5200 亿美元，位列世界第一。国际评级机构惠誉公司最近发布的海合会国家主权信用概况报告称：2013 年，海合会国家经济增长将有所放
20、缓，但较高的油价和产量绝对值将为非石油产业稳固增长提供有力的支撑，也为其继续保持对外经贸关系和推进自身经济一体化增加了筹码。 在推进经济一体化的过程中，海合会顺应了世界经济发展大势，逐渐“向东看” ，其经贸交往重心从传统的欧美地区不断向亚洲地区倾斜。20 年前，美国和欧盟占到了海合会对外贸易份额的 40%，如今已降至20%；19922011 年间，海合会与中国的贸易额由 2%上升至 10%，与印度的贸易额由 3%上升至 11%；现在与海合会贸易额保持前 6 名的分别是欧盟、日本、印度、中国、韩国和美国，其中欧盟（27 国）占比由 1992 年的 24%降至 2011 年的 13%。海合会“向东
21、看”政策包括与印度、中国等国开始了战略对话和合作，签订了一系列关于贸易和投资的协议并开始10自贸区建设的谈判等。这些对外政策实施，也使海合会的主要经贸伙伴进一步要求在其各成员国都能享受相同的贸易和投资等合作条件，有力地促进了海合会经济一体化的进程。 2.海合会内部合作与矛盾 相对而言，海合会成员国在人口与领土方面均为小国，这也是它们“抱团取暖”的一个客观因素。但在这六国中，除沙特与阿曼外，其余四国则是人口与领土要素中纯粹的小国，而当形成区域联盟时，小国必定会关注其在权力分配中所占比重和所拥有的话语权。科威特、卡塔尔、阿联酋、巴林要么油气资源储备丰盛，要么金融或转口贸易等地位显著，它们和阿曼一样
22、，不会完全受制于“领头羊”的沙特；反之，沙特也不会轻易就范，去迎合其他成员国的所有诉求。因此，在海合会的对外关系中，也常有一些不和谐的声音，阻碍了海合会经济一体化的进程。 例如，按海合会经济一体化协议规定，六个成员国必须作为一个整体与其他贸易伙伴进行谈判。但 2004 年 9 月 14 日，巴林正式与美国签署自由贸易协定，成为海湾国家中第一个与美签订自贸协定的国家，这一行为直接导致沙特王储拒绝参加当年在巴林召开的海合会首脑峰会。沙特认为巴林违背了海合会国家经济一体化协议、关税联盟协定以及海合会财经部长会议此前做出的决定，因此，沙特对海合会国家单独与美国签订自由贸易区协定持保留意见；又如沙特政府在促进本国公民就业为宗旨的沙特化政策基础上出台了新规定，将规模在 9 人以下的小型私营企业纳入沙特化体系，规定其至少雇佣一名沙特籍员工。这一措施也对海湾其他资源相对有限但劳动力富余的国家产生了影响。
