1、1行政单位内部报告体系构建：视角与框架摘要：在行政单位构建内部报告体系有其客观的需求，也是会计学理论向前发展的需要，具有重要的理论意义与实用价值。本文从行政单位内部报告的内涵出发，以报告目标为导向，阐明了内部报告的基本问题，并在分析目前行政单位内部报告存在的问题之后，提出了一个构建适合我国行政单位内部报告体系的框架思路，从而为构建我国行政单位内部报告体系提供一个有益的探索。 关键词：行政单位；公共预算管理；内部报告；框架 中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1671-1165（2013）02-0104-07 从公共财政体制的改革来看，财政资金的使用和管理已成为社会各界关注的重点。并
2、且，在经济高速发展中，我国财政收入和支出都在迅速增加。相对过去而言，行政单位预算盘子也越来越大，行政单位对于加强对财政资金的管理，增加预算透明度有其客观的需求。因此，必须借助一定的管理手段或方式来提升对财政资金的科学化、精细化管理水平进而获取高质量的信息。但是对企业研究较多的内部报告这样一种有效的管理手段，在行政单位得到有效使用的还很少见，理论研究则更加显得滞后。 构建的直接目的是为行政单位内部管理者决策和控制提供相关信息，提高财政透明度和执政公信力，最终目的是提高政府运作效率和效果。2在行政单位构建内部报告体系有其客观的需求，也是会计学理论向前发展的需要，具有重要的理论意义与实用价值。从理论
3、意义来看，不但完善和丰富行政单位会计的基本理论内容以及基本方法，而且拓展和丰富了内部控制理论。从实用价值来看，在梳理和优化行政单位内部信息传递流程的同时，有助于全面反映行政单位预算收支，加强预算控制。 本文拟从行政单位内部报告的内涵出发，以报告目标为导向，阐明内部报告的基本问题，并在分析目前行政单位内部报告存在的问题之后，提出了一个构建适合我国行政单位内部报告体系的框架思路，从而为构建我国行政单位内部报告体系提供一个有益的探索。 一、行政单位内部报告的内涵 “内部报告”一词是被人们常用，但对其内涵进行界定的文献资料不多见。例如企业内部控制应用指引第 17 号内部信息传递指出内部报告是内部信息传
4、递的载体，但没有定义内部报告。目前学术界对内部报告的内涵也没有一个统一的定论。本文通过考察大量关于企业内部报告的内涵，并其对“内部报告”进行了语意分析，最后本文对行政单位内部报告内涵界定如下： 行政单位内部报告，指的是行政单位内部编制，并且在行政单位内部传递，为行政单位各级次管理者和职员所使用，以满足行政单位运转的需要，特别是满足预算管理和有关方面了解行政单位财务状况、收支情况以及单位内部管理的需要，实现行政单位目标的正式的信息报告，其中包括财务会计报告和各式各样的统计报告在内。 这一界定反映了如下四个关键特征：（1） 行政单位内部；（2） 3正式地报告；（3） 信息传递给有需要的人；（4）
5、内部报告的使用者除了组织的各级管理者外还包括其他员工。 二、行政单位内部报告的基本问题 行政单位内部报告的目标是最大限度地为行政单位预算控制提供有用信息。从这个目标来看，行政单位内部报告应研究的方面，可归纳为以下几个相联系的问题。 （一）报告主体和对象 内部报告的主体是指内部报告信息的提供者。内部报告信息的需求者构成了内部报告的对象。内部报告的主体和对象都是相对的，即具体到行政单位中的某一级次或者某一个人，既可能是内部报告信息的提供者，即内部报告主体，也可能是内部报告信息的需求者，即内部报告对象。因此，根据行政单位管理职能层次，内部报告的主体和对象通常包括高层管理者、中层管理者、基层管理者和全
6、体员工。 （二）报告内容 由于行政单位纳入国家预算管理的范围，因此预算控制作为行政单位主要的管理手段。预算控制和内部报告系统是紧密相连、不可分割的，前者是前馈控制，后者是反馈控制，因此预算控制的内容在一定程度上规定了内部报告的内容，所以行政单位内部报告内容应当根据行政单位预算内容来编制。 （三）信息质量特征 内部报告信息质量特征是内部报告理论研究的重要组成部分，与内部报告目标存在着密切的内在逻辑关系。内部报告信息质量特征是为内4部报告目标服务的，同时也是衡量内部报告质量高低的标准。它是联系内部报告目标与内部报告之间的桥梁，对内部报告所提供的信息起着约束作用，是提供信息符合内部报告目标的要求。要
7、实现内部报告的目标，内部报告提供的信息必须符合以下八个基本要求，即相关性、可靠性、重要性、及时性、灵活性、级次性、可理解性和可比性： 相关性。内部报告提供的信息应当与控制和决策相关，有助于对行政单位的过去、现在或者未来的情况作出评价或者预测。 可靠性。内部报告提供的信息应当以行政单位实际发生的业务活动为依据，客观真实地记录和反映各项收支情况及其结果。 重要性。内部报告提供的信息要与内部报告使用者的关注点联系起来，对于重点关注的信息属于重要信息，内部报告应当充分反映。 及时性 。内部报告所承载的相关性信息必须及时处理和传递。 灵活性。内部报告的形式、格式应当具有灵活性，可以不拘一格，全面反映行政
8、单位的各种内外部信息。 级次性。内部报告提供的信息应当区别不同级次的管理层和员工表现出一定的级次性。 可理解性。内部报告应当简洁明了、通俗易懂，符合阅读习惯，便于行政单位各管理层级和全体员工掌握相关信息，正确履行职责。 可比性。行政单位的各种内外部信息应该按照规定的方法进行报告，同类信息的指标口径应当一致，相互可比。 （四）报告的使用 行政单位内部报告的使用是指内部报告的功能加以利用，以满足行5政单位运转的需要。为了实现行政单位的预算目标，各级领导和全体职员应该充分有效利用内部报告，及时全面地反映预算的执行情况。同时，要加强绩效考核，并实施问责制度以保障内部报告的有效使用。此外，由于行政单位在
9、经济活动中的特殊性，使用内部报告时要恰当处理信息披露和保密的关系。 三、行政单位内部报告当前存在的主要问题 （一）内部报告意识淡薄，信息得不到有效传递 长期以来，作为领报经费的预算单位，行政单位只是按上级批准的拨款计划编制预算，按照开支标准简单地进行管理，这将使得会计信息偏向于满足预算和宏观经济管理的需要，而对其本身的财务状况信息披露不足。目前，行政单位编制的内部报告提供的信息，绝大部分反映其财务收支情况及其结果，多是为了编表而编表，编制的目的不是为了例行公事就是为了最终完成对外决算会计报告，还没有形成完善的内部报告系统，更不用说利用内部报告为单位决策、控制、评价、激励而服务了。 （二）内部报
10、告目标太狭隘 目前，行政单位内部报告提供的信息，绝大部分反映其财务收支情况及其结果，主要集中在项目执行情况、项目支出明细、经费支出、交通使用明细、专项资金使用情况等。另外，有些报告的信息非常零散，不完整。总体来看，上述内部报告的内容远远不能满足行政单位各级管理层对日益增长的信息的需要。 内部报告目标太狭隘，在一定程度上说，与我国行政单位会计目标定位不全面有关。现行行政单位会计制度对行政单位的会计目标的6界定是：“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理；会计报表应当全面反映行政单位的财务收支情况及其结果。 ”
11、这种目标定位只考虑了上对下的要求，不能充分考虑自身对财务信息的需要。 （三）内部报告工作机制不健全，人员及职能不落实 目前，行政单位内部报告的主体和组织一般限于财会部门，其他部门内部报告的意识淡薄，参与程度非常低，并且缺乏有效的内部报告执行组织和监督组织。特别是监督组织的缺失，使得内部报告可有可无，或者不按照规定的期限报告，甚至不报告，从而导致内部报告没有发挥其应有的作用。 这一问题不仅在行政单位中普遍存在，而且在企业中也是普遍存在的问题，制约着单位内部报告工作质量的提高。产生这一问题的主要原因有两个：第一，可能与我国内部报告研究比较滞后有关，表现在内部报告的理论还很不完善，理论上探讨出的内部
12、报告在实践中缺乏应用和检验；第二，可能与领导对于内部报告的重要性缺乏认识有关，虽然单位存在着内部报告制度，但只是空有其表，单位在实际进行日常收支等活动时，根本没有很好地执行内部报告制度。 （四）报告频率没有得到很好的执行，报告体现出很大的随意性 行政单位内部报告规定的报告频率没有得到一贯执行，报告体现出很大的随意性。这种情况很普遍。有些报表规定是月报的，有的月份则没有进行月报。相比较而言，上报报表（外部报告）报告频率执行较好，7可能与外部监督有关。从这一点，我们可以得出，内部报告如果需要得到有效实施，必须建立内部监督机构。 （五）时间滞后，内容不全，缺乏监督 另外一种非常普遍的情况是报告报出时
13、间相当滞后。此外，内部报告的内容不够全面，没有抓住重点。例如，某些重大项目没有进行报告，不利于掌握项目进展情况。内部报告提供的信息要与内部报告使用者的关注点联系起来，对于重点关注的信息属于重要信息，内部报告应当充分反映。造成这些问题的部分原因可能在于缺乏行之有效的内部监督机制。由于内部报告执行组织和内部报告监督组织的缺失，行政单位内部报告的使用还没有充分发挥其优势，内部报告并没有得到重视和有效的使用。 四、行政单位内部报告体系的构建思路 在明确了行政单位内部报告的内涵和基本问题之后，针对目前行政单位内部报告存在的主要问题，行政单位内部报告体系的构建思路如图1 所示。首先需要确定行政单位内部报告
14、的需求内容及其需求程度。这可以通过查阅有关行政单位会计报告方面的文献、对行政单位实地调研和问卷调查等途径来确定需求内容和程度，然后着手构建以目标为导向的行政单位内部报告体系。行政单位资金运动的特性决定了行政单位与国家预算之间存在着极为密切的分配关系，从而明确行政单位内部报告体系的总目标，即最大限度地为行政单位预算控制提供有用信息。在把握行政单位内部报告基本问题后，基于预算管理的要求构建三大类行政单位内部报告，即内部预算执行报告、经营支出报告和对应关系报告。最8后的一步，也是很关键的一步是行政单位内部报告的实施策略。这可以从内部报告制度建设、内部报告组织机构、内部报告编制和内部报告体系评价四个方
15、面来研究行政单位内部报告的实施问题。 （一）内部预算执行报告的构成 现代公共预算是“控制取向”的 。预算控制是行政单位内部控制的一种重要的手段，而内部预算执行报告是对预算执行过程的反映。内部预算执行报告系统与预算控制系统是相辅相成的关系：一方面，在预算标准准确的前提下，预算控制系统为内部预算执行报告系统提供依据、标准；另一方面，内部预算执行报告系统为预算控制系统提供其执行的过程和结果的信息，并且反馈给有需要的人员（可能是各级管理者，也可能是基层员工） ，一是可以有效地对预算执行情况进行事中控制和事后分析以及责任辨析和业绩考核，二是可以合理配置财政资金，提高公共资金的配置效率，追求支出绩效。所以
16、，如果说预算编制是前馈控制的话，那么内部预算执行报告则是反馈控制，两者相互作用。因此，内部预算执行报告是行政单位内部报告的一个重要组成部分。 （二）经费支出报告的构成 经费支出报告，着重从经费支出结构的角度反馈各单位经费项目的使用情况，分三大类：第一类是单位经费支出表，包括单位经费支出总表和单位经费支出明细表；第二类是处室经费支出表，包括处室（科室）经费支出总表、处室（科室）经费支出明细表和经费支出明细记录表；第三类是经费控制表，包括重点经费额度控制明细表。经费支出报告从三种不同的角度反映经费支出的信息，从而实现对经费支出额度全面的9追踪和反馈。 （三）对应关系报告的构成 就勾稽关系而言，对应
17、关系报告是行政单位内部报告体系与企业内部报告体系的一个非常重大的区别，也是行政单位内部报告比较具体特殊的地方。这是由于政府与企业运作所需要的资金来源不同所导致的。对应关系报告分两类：一类是国库与内部预算对应分配表；另一类是预算指标与经费支出关系表。 （四）行政单位内部报告实施策略 由于内部报告的研究在世界范围内都属于新领域，无论是企业还是政府的内部报告研究均显得很滞后，理论研究还没有跟上实践的需要，因此，无论是企业还是政府从引入内部报告制度到健全完善内部报告制度需要一个过程。行政单位实施内部报告制度也应循序渐进，从易到难，逐步完善。 五、 结语 本文从行政单位内部报告的内涵出发，以报告目标为导
18、向，阐明内部报告的基本问题，并在分析目前行政单位内部报告存在的问题之后，针对行政单位内部报告存在的一些问题，提出了一个构建适合我国行政单位内部报告体系的框架思路，以期为建立适合我国行政单位内部报告体系做一点有益的探索。 本文认为，内部报告体系的建立首先要完善理论基础，解决内部报告理论的基本问题；其次，需要结合组织的特点和信息的需求构建内部报告体系；最后，评价内部报告体系的执行情况，总结经验教训，不断完善和优化内部报告体系。另外，下列几个方面值得我们关注，它们为10系统研究行政单位内部报告体系提供有益的经验、新的思路和视角： 内部报告制度是内部控制的一种手段，既可用于内部会计控制上，也可以用于内
19、部管理控制上；内部报告系统与对外报告系统是“同宗同源”的关系，都是对同一组织的活动从不同的角度进行反映和监督进而形成不同的报告形式；内部报告系统提供的信息应该分级次，服务于相关的管理工作，及时地提供有用的多维信息； 内部报告的设计者和提供者不只是财会人员，而是涉及组织的整个管理信息系统中的相关人员；内部报告的使用者不仅仅是管理层，还包括组织内部的所有人员；内部报告的形式、格式根据需要可以灵活多样，不拘一格；要高度重视内部报告的传递过程。 尽管本文力图深入研究行政单位内部报告的理论和实践，对行政单位内部报告问题给出全面和恰当的解释和规范建议，通过研究也在某些方面取得了一些实质性进展，但本文无论是研究内容还是研究方法，需要进一步展开研究。 作者简介：况玉书，东北财经大学会计学院博士研究生。
