1、1积极推进基层民主协商的创新实践摘要：彭州市以构建基层社会协商对话制度为核心，不断健全基层协商民主的制度和渠道，积极推进基层民主协商的创新实践。彭州市构建基层社会协商对话制度和渠道的实践，呈现出一系列鲜明特征，产生了其他地方基层协商民主实践探索鲜有的创新，为健全社会主义协商民主制度、构建社会主义协商民主体系提供了有价值的经验借鉴和参考案例。 关键词：社会主义协商民主；社会协商；基层民主协商；顶层设计 中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2014）02-0088-04 一、彭州市推进基层民主协商创新实践的背景 2012 年 11 月，党的十八大在党的代表大会历史上
2、首次明确提出“健全社会主义协商民主制度” 、 “推进协商民主广泛、多层、制度化发展” 、“积极开展基层民主协商”的新要求1。政界与学界普遍认为，这是党的十八大的重大理论创新与制度创新。 20 世纪 90 年代以来，全国各地以广大基层民众为协商主体开展了社会协商实践，已经形成了一些不同形式的探索。诸如，浙江温岭的民主恳谈，各类社会听证制度、公示制度、工资集体协商制度、村民（居民）议事会及其协商议事制度等。党的十八大以后，四川省人民政府于 2013年 2 月和 3 月先后出台了2013 年推进依法行政工作安排和严格依2法行政的规定 。这两个文件提出了一些属于社会主义协商民主制度范畴的制度性安排。
3、四川省人民政府严格依法行政的规定提出了“三个凡是” 。一是属于完善各类社会公示制度范畴的规定，即“凡是涉及群众切身利益的重大决策事项，都向社会公开征求意见” 。二是属于完善各类专家咨询论证制度范畴的规定，即“凡是重大、疑难和专业性强的决策事项，都开展专家咨询论证” 。三是属于完善各类社会听证制度范畴的规定，即“凡是涉及重大公共利益、可能产生重大分歧的决策事项，都组织听证，并使听证参加人进行平等、充分的质证和辩论” 。 “三个凡是”在实践探索中的突出表现是实施“开放式决策” 。 四川省人民政府 2013 年推进依法行政工作安排要求：各市（州） 、县（市、区）人民政府每年确定不少于 5 件，具有公
4、共管理职能的省政府部门确定 2 至 3 件（量的规定主要是由于处于试点阶段）涉及公众利益的决策事项实行“开放式决策” 。其程序包括决策预告，公众参与调研论证，决策草案征求意见，人大代表、政协委员、专家和公众代表列席会议参与决策，公开决策结果和执行情况 5 个环节。从制度设计理念及运行形式看，这里的“开放式决策”属于社会协商对话制度的范畴。 中共彭州市委在贯彻落实党的十八大与四川省政府关于健全社会主义协商民主制度新精神与新要求的过程中，结合实际，积极思考，形成了彭州市基层协商民主工作机制与制度的创新性实践探索。 二、彭州市构建基层协商民主制度实践探索的兴起 2013 年 3 月 20 日，在中共
5、彭州市委统战部的积极建言与推动下，形成了中共彭州市委关于构建社会协商对话制度意见的征求意见稿，3在征求有关专家学者意见的基础上，4 月 12 日正式形成了中共彭州市委关于构建社会协商对话制度的意见 （试行） 。为了使该试行意见能够得到迅速具体的贯彻落实，2013 年 4 月 17 日，中共彭州市委统战部制订了关于构建社会协商对话制度试点工作的实施方案 ，决定在通济、九尺、葛仙山等 3 个镇和天彭镇东大街社区立即开展构建社会协商对话制度的试点工作。5 月 31 日，通济镇在具体制定镇协商会及其协商议事规则后，召开了镇社会协商会成立大会，正式拉开了彭州市构建基层协商民主制度的序幕。 三、彭州市健全
6、基层协商民主制度实践探索的理性思考 （一）基于平衡协商民主制度实践中政治协商与社会协商的需求。新中国建立以来，我国的协商民主制度实践主要表现为政治协商制度实践。政治协商主要是中国共产党同党外代表人士的协商，主要发生于中央与省、市、区（县）地方层面。政治协商制度设计只延伸到区县，而区县以下的协商缺乏工作机制与制度设计。虽然全国各地在不断探索以广大基层民众为主体的基层民主协商形式与制度（如浙江温岭的恳谈会制度、河北邯郸的社会各界人士恳谈会制度等） ，但迄今为止仍然缺乏多层次、整体性的基层协商民主制度的设计。在当前，我们尤其缺乏有别于政治协商的基层社会协商对话制度，还需健全基层协商的组织、渠道、方法
7、与制度，还需对基层社会协商加大探索、创新与整合力度。 （二）基于协商民主广泛多层制度化发展的需求。改革开放以来，中国共产党在以协商精英为主体的政治协商制度的基础上，逐步对构建中央、地方与基层多层次的协商民主制度形成一些深刻思考。党的十三4大提出积极构建社会协商对话制度2。党的十八大在继续完善政治协商制度的基础上，提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展” 、 “积极开展基层民主协商” ，以“健全社会主义协商民主制度”1。 （三）基于广大基层民众及各个利益群体的社会协商对话需求。改革开放以来，中国经历了由计划经济到商品经济再到市场经济的演变。在根本利益一致的前提下，利益群体多元化、社会矛盾复杂化
8、、利益诉求多样化的社会发展新格局与新趋势已经形成。我国广大基层民众及各个利益群体在社会决策与社会治理上有着较为强烈的开展社会协商对话的新期盼与新要求。在这种背景下，如何丰富社会主义民主形式，扩大公民有序政治参与，有效化解日益增多的社会矛盾，增进社会共识，为全面建成小康社会凝心聚力、增加正能量，成为中国共产党各级组织亟待解决的重大问题。 四、彭州市构建基层社会协商对话制度与渠道的鲜明特征 彭州市构建基层社会协商对话制度的创新探索，是在成都市村民（居民）议事会及其协商议事制度实践探索的基础上进行的，是在各级党组织积极引导、顶层设计有效规范、基层协商民主制度层层建构的基础上有序展开的。 （一）形成了
9、彭州市基层协商民主制度的顶层设计。彭州市具有长达十余年开展村民（居民）议事会及其协商议事制度的实践经验，使党的十八大提出的健全社会主义协商民主制度的新精神与新要求能够以制度创新的形式在彭州市得到迅速对接、落实。2013 年 4 月 12 日，中共彭州市委率先在全国正式形成关于构建社会协商对话制度的意见 （试行）5，指导全市的基层协商民主制度创新探索有序进行。该意见对基层协商民主制度创新探索的目的意义、组织架构、协商主体、协商程序、保障措施等五个主要环节进行了整体性、制度性的顶层设计。 （二）形成了彭州市基层协商民主制度试点工作方案。2013 年 4 月 17 日，中共彭州市委统战部制订了关于构
10、建社会协商对话制度试点工作的实施方案 。该方案对试点工作的目标、内容、步骤、要求等四个方面做了具体安排。该方案对原有村民（居民）议事会及其协商议事制度进行了完善，对镇协商会成员产生的条件、办法、程序等都进行了中观性的制度设计。（三）形成了彭州市基层党组织构建基层协商民主制度的实施意见。2013 年 4 月 28 日，中共彭州市通济镇委员会制订了关于构建社会协商对话制度的实施方案 。该方案对通济镇构建基层协商民主制度的目的意义、机构组建、人员结构与推选程序、选举工作步骤、协商程序与职责，以及协商结果追踪等镇协商会运行的六个方面内容进行了微观性的制度设计。该镇还形成了彭州市通济镇社会协商会议章程
11、（草案） 、 通济镇社会协商会成员学习制度 、 通济镇社会协商会会议制度 、 通济镇社会协商会工作制度 、 通济镇社会协商会议议题办理制度等一系列微观制度的设计草案，并于 5 月 31 日在镇社会协商会成立大会上正式通过。 彭州市构建基层社会协商对话制度的创新探索是在制度建构先行的前提下开始实践的。这与此前许多地方在构建基层协商民主制度的探索实践中先干起来再建构制度的做法形成了明显区别，呈现出谋定而后动6的鲜明特点。这得益于党的十八大关于健全社会主义协商民主制度和积极开展基层民主协商的倡导，得益于成都市村民议事会及其协商议事制度十余年的实践积累。 五、彭州市构建基层社会协商对话制度与渠道的主要
12、创新 彭州市以构建基层社会协商对话制度与渠道为抓手，积极开展构建基层协商民主制度与渠道的实践，是对全国各地具有基层协商民主性质实践探索的总结与反思，尤其是对基层协商民主实践探索缺乏广泛多层协商制度、渠道建构不足的反思。这决定了彭州市构建的基层社会协商对话制度与渠道具有诸多创新。 （一）在全国率先明确以构建基层社会协商对话制度与渠道的形式开展实践探索。社会协商对话制度由党的十三大正式提出，是党的十八大提出的健全社会主义协商民主制度的重要构成，也是党的十八届三中全会明确倡导的。构建社会协商对话制度的初衷是在完善政治协商制度的同时，面对利益群体逐步增多、社会矛盾日趋复杂的社会现象，构建、扩大党和政府
13、与广大基层民众及不同利益群体之间的对话、沟通、交流、协商的制度与渠道，增强执政的公开透明度，协调各利益群体之间的利益关系。在中共十三大明确提出构建社会协商对话制度之后，党的历次代表大会不断探索社会协商对话制度的形式，倡导建立各类社会听证制度、公示制度、专家调研咨询论证制度等。相应地，中国社会基层相继衍生了以广大基层民众为协商主体、属于社会协商对话制度范畴的一些实践探索。诸如，恳谈会制度、村民（居民）议事会及其协商议事制度，各类工资集体协商制度等。但是，明确以“社会协商”为核心形式，旨7在构建相对完整、多层次的基层协商民主制度与渠道的实践探索，彭州市尚属首例。 （二）在全国率先明确构建基层全覆盖
14、的两级协商对话制度与渠道。在社会治理中，如何贯彻党的群众路线，丰富社会主义民主形式，扩大公民有序政治参与，构建与广大基层民众对话协商的制度机制，一直是各级政权机关着力探索的重大问题。中共与党外代表人士进行政治协商的制度设计主要适用于中央与各级地方，其制度设计层面仅延伸到区县。探索构建区县以下、以广大基层民众为协商主体的协商对话制度与渠道成为一个不可忽视的新问题。彭州市的制度设计是构建镇社会协商会与村（社区）议事会，形成“社会协商会村（社区）议事会”相互衔接的两级基层社会协商对话制度与渠道。其中，村（社区）议事会及其协商议事制度的构建已经有十余年的实践积累，兼具整合与创新。整合主要是指把原有的村
15、（社区）议事会与新建的镇社会协商会相衔接，构成了区县层面之下、整个基层全覆盖的两级社会协商对话制度与渠道。创新主要是指在原有的村民议事会之上，新设置了镇社会协商会及其协商议事制度与渠道。这种探索推进了协商民主广泛多层制度化发展，顺应了积极开展基层民主协商的新要求，满足了广大基层民众与利益群体的对话协商需求。彭州市构建的这种两级协商对话制度与渠道成为党的十八大以来全国协商民主探索创新的典型。 （三）在全国率先进行协商民主制度的顶层设计并形成了科学完整的制度体系。2013 年 2 月 28 日，党的十八届二中全会提出“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划” 、 “构建系统完备、科学规范、8
16、运行有效的制度体系” 。健全基层协商民主制度与渠道需要完整的顶层设计。在党的十八大以前，基层协商民主制度范畴的实践探索很多，但大多停留于实践层面，少有探索前预先进行顶层设计，更鲜见构建实现基层全覆盖的层层协商对话制度与渠道。新中国成立 60 多年来的政治协商制度以及改革开放 30 多年来的社会协商对话制度的实践探索，为健全社会主义协商民主制度尤其是基层协商民主制度奠定了顶层设计的基础。顶层设计强调上下结合进行层层设计，不能只有下而没有上，更不能只有上而没有下的碎片化制度设计。 彭州市构建基层社会协商对话制度与渠道的实践探索全程贯穿着顶层设计的理念。中共彭州市委通过的关于构建社会协商对话制度的意
17、见 （试行） ，确定了由市委统战部牵头负责全市社会协商对话工作，构建社会协商对话制度的三级工作平台与渠道。首先，建立彭州市社会协商对话联席会议平台与渠道。联席会议办公室设在市委统战部。其主要职责是根据中央和四川省、成都市的相关决策部署，研究提出彭州市社会协商对话工作指导原则和总体部署。其次，建立镇协商会平台与渠道。镇协商会由镇统战委员或分管统战工作的副书记牵头负责，镇党政办负责日常工作。其主要职责是在镇党委的领导下，按照协商对话的议事规则和程序要求，以镇辖区内村民为主体，社会各界广泛参与，讨论协商涉及群众切身利益的全镇性重大事项。再次，把村（居）民议事会整合为村级协商对话平台与渠道。村（社区）
18、通过村（居）民议事会开展社会协商对话工作。村（居）民议事会受村（居）民会议委托，在其授权范围内行使村（社区）自治事务议事权、决策权、监督权，协商讨论决9定村（社区）日常事务、监督村（居）民委员会工作，对村（居）民会议负责并报告工作，接受村（居）民会议监督。村（社区）党组织书记为会议召集人。 这实际上就从制度设计层面构建了县、镇、村（社区）全覆盖的社会协商对话制度工作机制与渠道，实现了协商民主广泛多层制度化发展，实现了政治协商与社会协商的有效衔接。经过一段时间的制度磨合与完善，社会协商对话制度将为构建覆盖中央、地方与基层的社会主义协商民主体系奠定基础，切实形成党领导下的全社会协商。彭州市在协商民
19、主实践中引入顶层设计理念并进行制度设计，这在全国同类实践中尚属首例。 六、结束语 彭州市构建基层协商民主制度与渠道的实践探索时间不长，社会协商对话制度的平台、组织、程序、规则、方式、方法、议题尤其是时效性等还需进一步整合、完善，还有待于实践的检验。但是，就其初始性的设计与运作来看，彭州市的实践已经开了一个好头，能够为健全社会主义协商民主制度、构建社会主义协商民主体系提供有价值的经验借鉴和参考案例。 参考文献： 1 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗M.北京：人民出版社，2012：27. 2 改革开放三十年重要文献选编：上册M.北京：中央文献出版社，2008：493. 10责任编辑：林华山
