1、1基层党组织服务机制的构建摘 要：近年来，淮北市积极推进社区服务型党组织建设，取得了明显成效，但也存在一些不容忽视的问题，有人服务、有钱服务、有时间服务、有载体服务和有权服务的问题没有根本解决。产生这些问题的原因是复杂的。如何构建基层党组织服务群众的长效运行机制，依然是摆在我们面前的一个大问题。 关键词：基层党组织；服务机制；社区服务 中图分类号：D221 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）33-0133-03 一、淮北市社区服务型党组织建设方面的成效和问题 近年来，淮北市围绕经济社会发展，积极推进社区服务型党组织建设，较好地发挥了社区党组织服务群众、凝聚人心、促进和谐的
2、作用。着力加强社区党建工作“三有一化”建设，建立健全资金投入机制、考核激励机制、场所建设机制、部门联动机制等，提高社区建设保障能力。建立了社区工作人员待遇自然增长机制，并按国家有关规定为其办理了基本养老、基本医疗、失业、生育、工伤保险。调整了社区规模，社区居委会由 160 个调减至 132 个，社区设置更为合理。实行社区网格化管理，初步形成区、街道、社区、网格四级责任网络。按照“一委” “一居”“一站” “多社团”的组织架构，初步形成了以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区服务站为平台、各类社区社会组织共同参与的社区2管理新格局。开展人性化服务，社区一站式服务大厅工作人员延时、错时下班，确
3、保工作时间无断档、工作岗位不断人。进一步整合社会资源和党内资源，充分发挥各种资源在服务党员、服务群众中的作用。社区党支部坚持民主管理、民主决策，特别是关系到居民群众利益方面的低保、廉租房、困难救助等民生问题，实行“阳光评议” ，公开透明。通过调研发现，在社区服务型党组织建设方面，还存在一些不容忽视的问题。一是报酬低，影响其工作积极性；工作经费少，则直接影响其服务群众的能力。相山区新华社区 LSJ：我们社区有 11 个工作人员，分为 4种类型，一是党支部和居民委员会，是组织部和民政部门联合招考的；二是计划生育部门招考的计划生育专干；三是人社部门招考的劳动就业和社保发放人员；四是人社部门招考的大学
4、生。工资标准不一样，计划生育专干工资最高，但都是每月 1 000 多块钱。我们 11 个人都是女同志。早几年有几个男的，但因为工资低，男的都走了。我们全年工作经费 15 000 元，连水电、材料打印、宣传栏制作等日常开支都满足不了。 （2013年 4 月 24 日上午访谈记录） 相山区园林社区 CZR：我是 2002 年通过考试招录到这个社区的，家住在十几里外，每天早出晚归。我已经结婚生有孩子，每月工资 1 000元，不能解决基本生活问题，只有靠父母补贴。我也考过公务员，但没有考上。目前学历低，想上电大本科，但实在拿不出五千多块钱的学费。医疗保障已经给我们办过了，也有住房公积金，标准太低，每月
5、 50 元。我最大希望就是涨工资。 （2013 年 5 月 21 日下午访谈记录） 3二是工作量大，人手少，资源有限。社区干部是半脱产干部，长期以来，他们领取的不是工资，而是误工补贴。补贴数量应与误工天数成正比。社区干部对工资的满意度与工作量直接有关。相山区新华社区LSJ：上级各部门都把我们当成了他们的下属，都可以给我们安排工作。但也不是所有工作都安排给我们做，凡是得罪人的安排给我们；凡是有好处的，他们就留着自己做。房屋拆迁安排给我们了，但盖房子就不安排给我们了。我们有 180 多项工作，主要是街道办和各部门安排的工作。（2013 年 4 月 24 日上午访谈记录） 上级对下级有安排工作任务的
6、权力，并且这个权力可以无限制地行使，从而使基层所承担的任务没有边界。一方面是无限的工作任务，另一方面是基层有限的资源。面对泰山压顶般的工作任务，无法逃避和拒绝，只有接受下来。但要全面完成上级安排的任务，又是不可能的。于是形式主义成为应付上级检查的有效手段和日常形式1。 相山区新华社区 LSJ：面对上级安排的任务，我们根本干不完，也干不了，但也得应付。有些工作是实在的，如发放低保款等。有些工作是虚的，比如道德讲堂，还有大合唱，我们只有从网上下一些图片，拼凑一些资料，但有时候下载的图片与其他社区重复，上级检查的时候就被发现了。上级也知道我们的难处，并不怎么追究。之所以这样做，主要是因为没有那么多人
7、手和时间，同时也没有那么多资金。现在开展什么活动都是需要钱的。 （2013 年 4 月 24 日上午访谈记录） 三是一些基层党组织缺乏服务党员和群众的载体，不知道如何为党员和群众服务。各种社区性事务，涉及为居民服务的，都在上级或部门4掌握之中，基层没有独立的服务载体，基层干部仅仅是完成上级安排的服务群众任务的具体跑腿人员。相山区新星社区 ZSJ：我们这个社区有个物业公司，人财物属于街道办所有。这几年，居民不用交物业费，但对这个公司意见很大，因为他们不作为，最近已经连续丢几个摩托车了。门卫就是聋子耳朵，一点作用都没有。没有物业之前，我们曾经组织过党员和居民夜间巡逻，那段时间治安好得很。后来有了物
8、业公司，反而不安全了。物业公司里什么人都有，许多人是上访户，街道办为了安抚他们，把他们安排到物业公司。这里有小学和初中，都是相山区的。幼儿园是私人的，连房子都是私人的。诊所属于卫生局管理，实质上是私人经营，与社区没有关系。 （2013 年 4 月 25 日上午访谈记录） 四是一些基层党组织缺乏必要的权力维持公共秩序，不得不靠人情和面子、宗族势力、身体暴力等非制度化的手段开展工作。相山区红星社区 WSJ：村干部受到权力约束，无法对付当前的工作，只能靠面子和人情开展工作，现在我们这些社区干部的亲戚朋友是最吃亏的，为支持我们的工作，他们什么事情都要带头。 （2013 年 6 月 4 日下午座谈记录）
9、 相山区渠沟镇 GWY：以前的基层工作比现在好干，挖沟修路，都是干部说了算，不管怎么做，群众都要服从。现在什么事情都要给群众协商。村党支部和乡镇党委政府到底有什么权力？基层组织目前确实处于弱化状态，没有任何权威。 （2013 年 6 月 5 日上午访谈记录） 二、社区服务型党组织建设存在问题的原因分析 产生上述问题的原因是复杂的，既有客观方面的，也有思想和作风等主观方面的，既有微观方面的，也有宏观方面的。下面，我们着重分5析一下宏观体制方面的原因。 第一，社区干部报酬低，经费短缺，一方面因为输血不足，转移支付力度不够，另一方面自身造血能力弱，集体经济不发达。因为分灶吃饭，与行政组织融为一体的每
10、级党组织都成为独立的利益共同体。因此，在上下级组织之间出现了新的关系，从单纯的命令服从演变为命令服从和利益博弈并存的关系。自利性和对利益的追逐成为每级组织甚至每个组织的公开活动。在这种关系中，上级具有优势地位，为了把本级财政做强做大，可以凭借命令服从关系争夺下级的资源和利益；下级通过诉苦、游说、跑项目、暗地支持上访等一些手段，与上级进行博弈。在这种上下争利过程中，下级因其弱势地位而失去越来越多资源和利益2。 第二，上级组织利用自上而下安排工作的宏观体制，使自身工作量和责任最小化。各级组织的职责在制度规定上基本相同，在“统一领导、分级管理”思想指导下共同参与对所有事务的管理3。各级组织间，除了辖
11、区范围不同外，在职能、机构设置方面大同小异。 “同一件事情不同层级政府共同管理，每一级政府管理相同的事情。结果，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。 ”4一方面是职责同构，另一方面，是无限弹性的分级管理。不管是道路、水利、教育等，都主张分级管理。村办小学，乡镇办初中，县和市办高中，但这个分级是有例外的。市和县可以有直属幼儿园，并且上级可以改变这种分级制度。上级既可以把下级的工作抓上来，也可以把工作放下去。因为党和国家机关实行民主集中制，上下级之间是命令服从关系，是工作安排与接受的关系。 “现行宪法和法律对每一层级政府职责进行列举时，6最后一条都是办理上级政府
12、交办的其他事项。 ”5 第三，上级机构和人员越多，所制造出来的工作越多。众多部门随时都能想出“金点子” 、 “好点子” ，都能借助各级党委政府领导的口，以安排、部署、传达、再传达的形式，将各项任务交给基层落实。部门出点子，领导拍板子，基层跑路子。上下一日百战。因为基层无法承受之重，在工作方面，上下级组织间每天都在博弈。对下级来说，面对排山倒海般的工作任务，只有偷工减料，才能节约工作成本，减少工作成本的办法就是收买检查者、弄虚作假，尽量少做一些；上级往往不考虑下级的工作成本，要求下级把工作多做一些，做得更好一些，于是就动用检查、评比、奖励、处罚、督促的手段来和下级博弈。 第四，国家以法制化和规范
13、化的理由，使基层权力上收，基层权力被上级部门化和零碎化，但各部门在基层设立的站所人员太少，几乎每个部门都没有能力独立开展工作，于是这种权力成为难以行使的零碎的权力。相山区任圩街道办 ZSJ：基层工作是权力无限小，责任无限大。我们知道计划生育权力在县级主管部门，强制权在法院，基层没有权，但工作还得我们做。 （2013 年 6 月 4 日下午座谈记录）一方面，基层组织有能力执法，但没有权力执法；另一方面，各部门有权力执法，但没有能力执法。领导权威必须由具体的人权、财权、处罚权支撑，离开这些东西，领导权就可能是空的。基层组织软弱是组织涣散的主要原因。 第五，居民自治没有权力保障。城市基层实行居民自治
14、制度，居民大会是最高权力机构，应享有一定的自治权。自治权不仅是说服教育的权力，更是强制的权力。实际上，居民大会既没有强制处罚的权力，也7没有申请法院强制执行大会决议的权力，居民自治章程往往成为贴在墙上的口号。居民大会也无法向其执行机构居民委员会授予必要的职权。居民委员会作为群众自治组织，不应当享有行政权力；在法律和政策上，也没有给予居民委员会任何行政权。实际上，居民委员会承担了来自政府安排的大量行政事务，政府安排行政工作时也没有明确授权，这样就使居民委员会在从事行政工作时处于有人办事、无权办事的状态，不得不动用人情和面子，甚至不合法的手段，如拳头和势力来开展工作。一旦碰到拒不服从的钉子户，社区
15、干部也无能为力。 三、构建社区服务型党组织长效运行机制 中国共产党从革命型政党转型为管理型政党，下一步将要转型为服务型政党。来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。十八大报告明确提出，要以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。如何构建基层服务型党组织长效运行机制，这是摆在我们面前的大问题。 第一，构建人力资源、薪酬待遇和服务经费的保障机制。坚持人民主体地位，转变发展方式，壮大集体经济。在过渡型社区，除了纯粹公益性事业采取一次性征收土地方式外，企业性征用集体土地，如开办工厂和房地产项目，不应当由各级政府与入住企业签订协议，而应当由村居组织负责人与投资人谈
16、判和签订协议。积极稳妥推进撤销街道办事处和组建大社区的工作，将街道办事处资源下沉到社区，增加社区服务能力。加大上级支持力度，真正落实“费随事转”的规定。建立税收村居分成制度，激励村居经济自我发展。通过增加地方津贴补贴、奖金等方8式，大幅度提高薪酬待遇。社区民选干部是领取误工补贴的，应当按照不低于当地农民工工资的标准，制定日补贴标准，在科学测算工作量和误工天数的基础上，确定其月薪或年薪。原则上，给村居干部安排的工作越多，地方财政需要支付的村居干部补贴就应当越多。强化管理，建立上下结合、共同监督的制约机制。进一步推进政务公开和财务公开，完善村务监督委员会制度建设。加大基层工作人员职务犯罪案件的打击
17、力度，坚决做到有案必查、有罪必究。 第二，构建服务时间的保障机制。上级组织要精兵简政。继续优化行政区划，撤销一些地级市建制。作为欠发达地区，在省市县三个层次，更大力度地推进大部制改革。下决心精简省市县三个层次的人员，凡是人手紧张的地方，一律由组织人事部门通过内部调剂的方式解决。除中央安排的工作外，各部门通过党委政府安排给别人做的工作，所出台的文件之中，就像课题招标那样，必须有经费方面的具体安排，否则各级党政领导不予签发文件。建立重大决策和重大工作的第三方评估机制。对于那些浪费了公共资源又没有取得明显效益的工作，以及损害群众利益的工作，根据评估报告，要追究决策者责任。改革宏观工作体制，在上下级组
18、织间合理划分事权，从职责同构转变为职责异构，凡属社区性事务，像幼儿园、社区诊所、养老和垃圾处理等，应依法律的形式，将事权和财权交给基层社区。宏观工作体制没有改革之前，建立一个上下结合、共同促进的压力机制。在明确服务内容的基础上，根据基层组织的服务能力、辖区人口规模、特殊人口状况等因素，对服务内容的数量和质量，即做到什么程度以及服务项目启动和完成的时间等，应提出明9确要求。开设社区论坛，促进基层组织与群众之间面对面或网络交流。推进直接选举，创造条件，鼓励退休老干部、老教师、老医生等参加竞选。根据西方国家服务型政府建设的经验，把企业家精神、群众满意度测评和竞争激励机制引入到基层党组织的工作体制中。
19、委托有资质的评估机构，让联系和服务对象对基层党组织和党员定期开展满意度测评。把服务数量的多少和服务质量的好坏，与来自上级组织的经费拨付以及干部的考核奖励、晋升等个人利益直接挂钩。 第三，构建可持续发展的长效运行机制。面对困难群体，提供免费服务；面对其他社会阶层，可以提供有偿服务。基层党组织创办的公益性社会企业可以跨行政区域承揽社会化服务业务，形成跨区域竞争和优胜劣汰的格局。每个基层党组织建立慈善互助基金会，接受党员捐款。这些捐款，一方面用于该组织内党员互助，或者帮助本区域内困难党员，另一方面，用于帮助本区域内或者其他地方的困难群众。改变党费管理使用办法，大幅度提高基层支部留成比例，少订一些充斥
20、大话空话内容的报刊，更主要用于互助或慈善事业。共产主义是应当从现在开始的具体行动。每个党员应当拿出自己的一部分合法收入或一部分时间做公益事业。因为共产党员入党时就已经宣誓，愿意随时献出自己的一切，包括生命。连生命都愿意献出的党员，拿出一点时间和财产，并非过高要求。这是民间互助组织都能做到的事情。问题不在于穷和富，不在于拿出的钱多与少，一个贫困党员拿出一块钱，也许比富裕党员拿出一万块更值得赞扬。任何党员，不管流动到哪里，都能感受到组织的温暖。这应当成为新时期党组织活动的主要方式。 10第四，构建基层组织权力保障机制，使之成为一个有权威的机构。组织权威应当建立在信仰、领导者品格的基础上，还应当建立
21、在物质资源或行政权力的基础上。采取委托或授权执法的形式，将某些执法权委托和授权给基层组织，由他们制止和纠正那些在社区内乱倒污水、破坏花草树木的行为。采取资源整合方式，对入住基层的政府部门，赋予基层组织更大的管理权，包括党员管理、绩效考核、人事调配等方面的权力。立法上赋予居民大会一定的自治权。居民大会经过多数人同意制定出来的自治章程或做出的处罚决定，可以申请法院审查和强制执行。在赋予基层组织一定强制处罚权的同时，又要用自治章程来规范这种权力，用民主决策、民主监督、民主任免的机制以及仲裁和司法程序来制约这种权力，以保证权力行使的合法性和公平性。 这是一个充满生机与活力的伟大变革时代。几亿人背井离乡，投身到工业化和城市化的洪流之中。中国共产党亲自开启的改革开放，对党的思想意识形态、组织体制、领导方式、党员的价值观念等都带来巨大冲击。基层服务型党组织建设既面临严峻挑战，也面临从来没有的机遇。基层党组织应当具有充足的人力资源、服务经费和工作时间，具有必要的权力和相对独立的服务载体，成为辖区范围内一个有资源和有权威的机构。各基层党组织都应抓住机会，发扬敢为天下先的精神，抢占制高点，采取有力措施，把基层服务型党组织建设推进到一个新的更高台阶上。 参考文献： 1杨爱平，余雁鸿.选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分
