1、1基层政府社会政策执行力不足的原因及对策【内容摘要】近年来，我国制定了一系列惠及民生的社会政策。但基层政府在这些社会政策的执行和落实上却不尽人意，因此，本文主要从基层政府执行力的角度论述了社会政策执行力不足的原因，并从提高社会政策的理解力、宣传力和创新力三个方面来探讨改善基层政府社会政策执行力的措施。 【关 键 词】基层政府 社会政策 执行力 对策 近年来，在科学发展观的指导下，为构建社会主义和谐社会，加快以民生为重点的社会建设，我国制定了一系列惠及民生的社会政策，从免除农业税到实行种粮直补和购置农机具补贴；从义务教育到师范生免费教育；从农村合作医疗到基本养老和医疗保险城乡统筹制度；从经济适用
2、房到租房补贴和保障性住房，等等。这些社会政策的制定和落实不仅有利于当前的民生建设，又有利于社会的长远发展。然而，基层政府在这些社会政策的执行和落实上往往不尽如人意。特别是近年来，社会政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行范畴，或者说这些问题与政策执行不力紧密相关。因此，基层政府社会政策执行力不足是一个值得深入探讨的问题。 一、社会政策与社会政策执行力的现状 我们这里所关注的“社会政策” ，主要是指与民生紧密相连的各种社会保障和基本公共服务方面的政策，包括党的十七大报告所提出的面向2全民的“六有”目标，即学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居和贫有所助1。所谓执行力，就是为
3、了完成某项任务而表现出来的各种能力的总和。社会政策执行力是指政策执行主体在准确理解各项社会政策的基础上，通过各种政策资源的集中调控和使用，有效地执行社会政策的能力和效力。其本质就是政策执行主体将制定好的社会政策转化为现实的过程中，所发挥出来的内在能力和力量。众所周知，社会政策的制定并不等于社会问题的解决，要彻底解决问题，则有赖于有效的社会政策执行。正如马克思所说：“一步实际运动比一打纲领更重要。 ”2可见，只有通过有效的政策执行，才能保证社会政策目标的实现，才能有效检验社会政策的成效。就目前而言，社会政策的执行主体主要是指基层政府，因而，如何提高基层政府社会政策执行力，是目前基层政府应该认真思
4、考的问题。 近年来，我国基层政府社会政策执行力在逐年提高，以天津为例，天津已制定了 200 多项惠及民生的社会政策，涉及社会保障、医疗卫生、教育、就业、住房、人口、婚姻与家庭、公民福利、社会救济等社会建设的各个方面。比如，形成了“三种住房、三种补贴”的住房保障政策体系，为 41 万户中低收入住房困难家庭提供了住房保障。66 个“城中村”改造全面启动，已完成 20 个。连续 3 年出台增加群众收入的政策措施，使城乡居民收入年均分别增长 14%和 10.4%。实施保企稳就业、创业带就业、促进高校毕业生就业等一系列就业政策，使得天津市新增就业 186万人，城镇登记失业率稳定在 3.6%。就业困难群体
5、得到有效帮扶，1018户三类困难企业 56 万职工得到妥善安置。增加企业退休人员养老金。形3成了“低保特困救助、优惠政策、社会救济”的救助体系，建立了基本生活必需品价格上涨与困难群众生活补贴联动机制，优抚对象抚恤补助、城乡低保、特困救助、农村五保供养标准都有新的提高。实施惠及广大农民的农村“三区”联动发展战略，等等3。这些社会政策的执行和实施收到了良好的效果。可以看出，这些社会政策的执行十分得力，也可以说，天津市基层政府社会政策执行状况有了质的飞跃。 然而，任何事物都有其两面性，在肯定基层政府社会政策执行力不断提升的同时，我们也必须充分和清醒地认识到社会政策执行过程中所存在的一些问题。比如，政
6、策执行缺乏规范；政策执行手段单一；执行程序复杂；执行有法不依；执行人员素质有待提高，等等。其主要表现形式为：社会政策的机械执行、拒绝执行、部分执行、歪曲执行、象征执行、替代执行以及选择执行等。这些我们统称之为“社会政策执行力不足” 。社会政策执行力不足这一现象还普遍存在。近年来，由于社会政策执行力不足而引发的社会问题很多，如钉子户事件、华南虎事件等，这些事件都涉及到了社会政策执行的问题4。当前，我国正处于社会转型期，各类矛盾集中凸显，社会政策执行力不足的情况也越来越明显。如教育乱收费、房价居高不下、食品安全等方面的问题，不论是已有的法律法规，还是新制定的政策措施，都能切中问题的要害，但实施效果
7、却不能令人满意，可以说问题的关键在于基层政府执行力不够。因此，我们着重从基层政府执行力的角度，分析基层政府社会政策执行不足的原因，并提出相应的对策建议。 二、基层政府社会政策执行力不足的原因分析 4造成社会政策执行不足的因素是多方面的，我们这里主要从基层政府的角度去分析，因为基层政府是各项社会政策执行的关键环节，可以说，任何一项社会政策在制定出来以后，最终要靠基层去执行和落实。在社会政策执行过程中，基层政府对政策的理解程度、执行态度、执行方式等因素都会影响社会政策的有效执行。因此，我们主要从以上三个方面分析基层政府社会政策执行力不足的原因。 （一）基层政府在社会政策理解上存在偏差 基层政府往往
8、只是社会政策的执行者，而不是社会政策的制定者，因此，他们对社会政策的理解程度对于社会政策的执行至关重要。一般而言，基层政府只有正确把握了社会政策的内容和精神实质，才能准确地执行社会政策。从总体上看，基层政府能够认真学习并较好较好地理解社会政策的内容，但仍然存在理解上的一些偏差。具体表现在：一是在政策目标、政策原则、政策措施等基本要素理解上的偏差。这种偏差在具体操作过程中往往会造成社会政策目标的变形。比如，在城中村建设中所出现的强拆迁、偷拆迁等不良现象，在一定程度上正是由于某些基层政府对拆迁政策缺乏准确的理解而导致的。二是在社会政策长远目标和政策的长远价值上存在缺陷。如果基层政府对社会政策的长远
9、价值、功能和作用没有充分的认知，势必会带来社会政策执行工作中的简单化、短期化、功利化等非理智倾向。三是在理解和执行社会政策上往往凭经验、想当然，缺少联系实际的精神。这种主观片面的理解和执行政策，会使得执行不能正确地体现决策的意图。比如，在农村农业产业结构调整以及地区产业结构调整中，都存在产业雷同，缺少规模经济等问题，5就其原因，在于基层政府在执行相关政策时，机械地照搬、照抄，不能结合实际情况因地制宜地实施政策，结果，没有取得经济效益，调整农业产业结构政策成效也不理想。 （二）基层政府在社会政策认同上存在障碍 任何一项社会政策一经法律程序作出并付诸实施，基层政府就要积极配合，无条件执行。这就是所
10、谓社会政策上的认同。这种认同也可以理解为基层政府对社会政策执行的一种态度。实践证明，基层政府只有对社会政策的目标指向、遵循原则和内容规定认可和赞同时，才能以积极的姿态去执行。否则，就会采取马虎、不合作的消极态度来对待政策执行，从而出现政策执行的拖延和效率低下的情况。从实际情况看，基层政府对现有的社会政策基本上都能认同，但在一些利益分配上还不达到高度认同的状况。这里的利益分配主要涉及两大方面，一是与当地政府整体或局部利益相关时，比如，国家三令五申保护农民工权益，但很多地方仍然存在拖欠农民工工资的现象，国家号召“以科学发展观统领全局” ，并投入大量资金，但仍有污染严重的项目存在；二是与执行主体个人
11、利益相关时，比如，在农村推行的“费改税”政策主要依靠乡、镇政府工作人员执行，而“费改税”政策执行的结果，势必堵塞乡、镇政府乱收费，乱罚款的漏洞，甚至使许多乡、镇政府财政收入减少，政策执行人员直接利益受损5。这种政策执行与其自身利益的相关度，使政策执行人员在执行国家政策时态度和行动上比较消极。可见，基层政府作为社会政策的有效执行者，不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的。这也是“上有政策，下有对策”现象仍然存在的原因之一。 6（三）基层政府在社会政策执行方式上存在问题 社会政策能否顺利地实施，不仅与基层政府对社会政策的理解和认同程度有关，还与基层政府所采用的执行手段、执行方法和沟通方式有关。正如
12、美国政策科学家安德森所言， “为了使某项政策有效，需要的不仅仅是广泛的权威和用以支付实施代价的拨款，良好的控制和政策实施技术也是必不可少的”6。目前基层政府在社会政策执行方式上存在的问题主要表现在：一是，执行手段强调刚性。一些基层政府执行主体在执行社会政策过程中习惯于强制、命令式的方式，采用粗暴野蛮的手段。如在进行旧城改造、房屋拆迁的过程中的强制拆迁事件，城管与摊贩之间的抢、砸事件等，这些政策执行上的偏差和扭曲，不仅加剧了当地政府与群众的矛盾与冲突，也大大降低了政府的执行效力。二是，执行方法缺乏灵活性。一些执行人员的执行处于一种被动式，使得政府执行效率低下。对有关任务的执行方法简单机械、缺乏灵
13、活性和创造性。如一些基层政府部门习惯于“陀螺式”的执行方式，往往是布置多、落实少，使得基层政府执行效率低下。三是，沟通协调不当。社会政策执行往往会涉及到不同的执行组织、执行人员和政策执行对象，这就要求基层政府必须使各级组织部门和机关有机配合，相互沟通和协调，保证执行活动的同步与协调。但在具体的政策实践中，由于一些执行主体之间缺乏完备的信息沟通和协调给政策的顺利执行带来很多阻力。例如，政府为了妥善解决下岗职工的基本生活保障，从政策上对下岗职工给予了一系列优惠条件，但在现实中这些优惠政策往往得不到有效的贯彻和落实。经调查发现，导致这方面问题的主要原因就是各地方政府与其职能部门、7各职能部门与其职能
14、人员之间存在着不沟通、不传达、不配合的情况7。三、改善基层政府社会政策执行力的措施 基于基层政府对社会政策的理解和认同程度以及政策执行方式上存在的不足，我们主要应从提高社会政策的理解力、宣传力和创新力三个方面来探讨改善基层政府社会政策执行力的措施。 （一）提高基层政府社会政策理解力 能否正确理解社会政策的指导思想、原则、对象、内容是提升基层政府社会政策执行力的重要前提。这就要求基层政府在社会政策执行上做好两个方面的工作：一是要全面透彻地了解社会政策。任何一项社会政策都有其特定的目标、内容、功能、价值、适用范围和实施条件，当一项社会政策制定和颁布后，基层政府只有真正地了解社会政策的目标和内容，知
15、晓社会政策的功能与价值，领会社会政策的精神实质，明确社会政策的作用界限，掌握社会政策制定的理论基础与现实依据，弄清社会政策与他们之间的利益关系，才能保证社会政策准确无误的执行。二是要因地制宜的理解社会政策。一项社会政策的制定往往是从全局出发的，不能针对各个地区的情况都作出详细的规划。因此，这就需要各地方政府根据本地区的实际情况，对有关社会政策进行必要的加工和再决策，使各项具体实施的政策既与上级政策在目标上保持一致，又能适合本地区的具体情况。只有这样，才能使各项社会政策发挥其最大的效用。 （二）提高基层政府的社会政策宣传力 8提高基层政府社会政策宣传力是实现社会政策目标的有力保障。这是因为，任何
16、一项政策从制定到执行的过程不仅需要集思广益，充分利用民智民意，还要进行相应的宣讲和传播， “通过各种形式宣传社会政策，可以在更广泛的范围使政策执行主体和政策目标充分认识到所推行的社会政策与他们自身利益之间的紧密关系，使他们自觉自愿地、积极地接受和执行政策，从而为社会政策地有效执行奠定坚实的基础。 ”8同时，加强社会政策的宣传还可以为基层政府构建广泛的社会监控系统，对政策执行者进行公众舆论监督。因此，要提高基层政府的社会政策宣传力。采用的宣传方式是多种多样的，既可以根据实际情况组成宣讲团，对政策对象进行政策知识的宣讲，并进行必要的交流互动；也可以利用多种媒体进行宣传如报纸、杂志、网络、微博等；还
17、可以充分利用一些智囊机构组织研讨活动，等等。这不仅有利于社会政策的顺利执行，也有利于提高基层社会政策执行者对社会政策有更深入的了解。 （三）提高基层政府社会政策创新力 创新是一个民族的灵魂， 是一个国家兴旺发达的不竭动力。同样，创新也是提升基层政府社会政策执行力的重要途径。这就要求基层政府在执行过程中，要善于创新，善于根据实际变通政策的执行方式，使社会政策的目标能够快速、准确、高质地完成。为此，我们要从以下几个方面提高基层政府社会政策创新力：一是社会政策执行手段要创新。社会政策的执行离不开一定的执行手段，执行手段的恰当与否直接关系到基层政府社会政策执行的成效。我们要改变过去单纯的行政手段，强调
18、综合运用行政、经济、法律、教育等手段来调整基层政府社会政策执行9活动中各种不同利益之间的关系。同时，要注重强调思想教育的重要性，采取以柔为主，刚柔并进的执行方式，强化当地政府与群众的关系，提高基层政府的执行力。二是社会政策执行方法要创新。社会政策执行过程中，要在遵循社会政策执行的原则性基础上，增加一些灵活性。比如，可以根据不同时间，不同对象，不同地点，不同环境变通政策，以高效的执行力实现社会政策的战略目标。三是沟通方式要创新。这里的沟通既包括社会政策执行部门或执行组织之间的沟通，也包括社会政策执行主体和执行对象之间的沟通。为了使沟通效果更好，我们可以考虑建立必要的社会政策科学监控与效果效益评价
19、机制，选择合适的评价主体和科学的评价标准，运用具体的评价技术和方法，对社会政策执行做出公正合理的评价。这样既可以对社会政策执行过程中不同阶段出现的问题进行分析，适时做出调整，还能为今后的社会政策执行和执行提供参考和借鉴。 此外，基层政府还要通过系统化学习，强化自身的综合素质，提高自身对社会政策的认同度，强化职业道德和思想政治觉悟，从而保证社会政策的有效执行。 参考文献： 1贡森，王雄军，丁宁宁.“十二五”期间社会政策体系的完善J.江苏社会科学，2010（2）：30. 2马克思恩格斯选集（3）M.人民出版社，1995：296. 3黄兴国.把握加强和创新社会管理着力点N.人民日报，2011-4-19. 104闫超.公共政策执行偏差问题的执行主体因素研究J.安徽广播电视大学学报，2011（1）：12. 5杨扬.我国政策执行阻滞的执行主体因素探析D.吉林大学硕士学位论文，第 10 页。 6美詹姆斯安德森.公共决策M.华夏出版社，1990：166. 7杨扬.我国政策执行阻滞的执行主体因素探析D.吉林大学硕士学位论文，第 12 页。 8丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策一项基于行为和制度的分析M.人民出版社，2002：261.
