1、农村小产权房现状及对策研究摘 要 小产权房引发的土地流及因此带来的农民基本生活保障、住宅再流转、集体组织和农民个体利益分配、购房者权益保障等问题日益严重。为此，从立法上完善土地征收、土地改革制度和土地产权改革，同时政府也要注意协调各方利益、加强对土地流转的监管，这样才能使之与社会发展相协调、保护人民的利益。 关键词 小产权房 生态环境 土地制度 立法 政府 基金项目：无奈的“空中楼阁”农村小产权房的实证调查与对策研究，项目编号：2012149。 作者简介：黄德美、王玉兰、陈润晓，河南科技大学法学院。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-200-
2、02 由于我国城市实行土地二元所有制而农村土地是以集体所有制形式出现的，农村集体组织自己开发或者转卖集体土地给开发商，在集体土地基础上建造房屋并出售给他人，其产权证不是由国家房管部门颁发，俗称“小产权房” 。小产权房并未获得我国房管部门的认可，不是合法的商品房，所有权人不受法律的保护。小产权房源于社会现实的需要，但其法律地位不明确，带来了一系列的社会问题，亟待法律的规范。 一、我国小产权房存在的原因 第一，房价偏高、城市人口需求量大。随着中国城市经济的迅速发展，城市房地产业市场随之迅猛发展、房价居高不下，人们对于价格相对低廉的住宅的需求就增加了，这就导致了许多人把目光转向了农村。同时，由于城市
3、经济的发展，工业化以及第三产业的发展，大量农村剩余劳动力转移到城镇和非农业就业，城镇常住人口的快速增长尤其是大量中低收入的农民工进城，城市人口迅速膨胀大大加强了人们对房子的需求。但城市土地的限制决定了房子数量不可能满足所有人，导致不少人只能在城市附近的农村买房子。 第二， “多赢”使得小产权房有了生存空间、农村集体土地征用费用价格低廉。地方政府为了巨额利润，作为土地的一级市场垄断的供给者，它通过低价征收农村集体所有土地，以高于征收拆迁补偿费用几十倍的价格卖给开发商，由于土地和房地产开发属于区域性市场，不同地区农村土地征用费用和经过土地一级开发变成熟地后的国有土地招牌挂的成交价格有着很大的差异。
4、这就使得一些开发商直接购买农村集体土地而不再倾向于购买高额国有土地来开发房地产，成本降低，其中巨大的利益诱惑不言而喻，而农民或者集体组织还可以从小产权房的开发中获得一部分利益。这对于小产权房开发的利益主体造成了“双赢”甚至“多赢”的局面。 第三，农村的发展潜力大、前景广阔。许多农村虽然现在发展的很缓慢，但是由于临近大城市，或者有矿藏、旅游资源且因环境良好，污染少等原因使其有着很大的发展空间，使得一部人会优先选择去开发农村或者在农村居住。 二、小产权房向农村“进军”引发的一系列负面影响 首先，小产权房是建立在农村集体土地上的，直接导致了农村土地的不合理利用、造成耕地的丧失，影响我国的农业生产。我
5、国是一个人多地少的国家，民以食为天，若不控制小产权房的面积将会流失大部分的耕地，甚至影响社会稳定。 其次，小产权房的房产证是由乡政府或者村委会颁发的，这是不被国家法律认可的、不合法的，在短时期内是不可能被国家认可其法律地位的，这样一来购买小产权房的人的合法权益就无法得到保证。 再者，浪费社会资源、破坏生态环境。小产权房破坏了建设用地的供给环境，使得社会上住房的需求量小于住房面积的实际供给量，这本身就是一种资源的浪费。将来若被拆除，将会造成建筑资源的浪费，也会影响耕地质量，造成土地资源的浪费、增加社会负担。 最后，缺乏生活保障、容易激化社会矛盾。因为有随时被强行拆除的危险，且其建设可能根本没有经
6、过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买受人的利益很难得到维护。建立小产权房，事前缺乏管理、事后缺乏监督，在其使用过程中很容易激化社会矛盾，缺乏健全的制度保障和纠纷解决机构。 三、小产权房制度改革的重大意义 首先，政府及相关部门着手整顿小产权房，可以减少社会资源的浪费和生态环境的破坏。现有的小产权房大部分建在农村集体土地上，大量的农业用地上建起了琳琅满目的高楼大厦。小产权房的兴起不仅违反了法律规定，而且使农业用地大量被占有和肆意破坏。小产权房的规范化，能在很大程度上防止农业用地的流失，促进农业发展，保障国家经济安全。同时，解决小产权房也有助于农村集体土地制度转变进程，完善我国的土地政策。
7、 再者，政府在解决社会矛盾、平衡不同主体间利益，使得小产权房的解决能够保护广大农民的合法权益。小产权房在建设与销售中受益最大的房地产开发商和村集体。而不是土地使用权的所有者农民，甚至可以说农民的合法权益在一定程度上受到了侵害。对于广大农民来说，土地是他们唯一的最大财富，而开发商通过与农民协商，仅凭一纸土地使用权转让合同就占有农民的财产，而只需支付给他们相对于房价来说相当小的一笔转让金。村集体凭借是土地的所有者与开发商合作，不用给国家缴纳相关税费而获益颇多。对于农民来说，失去了赖以生存的土地就失去了生活来源。 其次，加强立法规划和制度保障，也是维护国家利益的重大举措。宪法 、 土地管理法等法律以
8、及国务院各部门颁布的各项土地政策并没有阻止小产权房的发展，这就造成了涉及农村土地、小产权房的各项工作难以展开，面对问题束手无策。小产权房的合法化，可以使政府部门工作有依有据，提高工作效率，切实做好本职工作。小产权房的存在缺乏必要的手续程序，造成国家土地税费收入的流失，通过小产权房的规范化可以增加当地政府的财政收入，维护国家利益。 最后，整顿小产权房对我国的房地产市场也有着重大意义。经过合法化，房地产市场的交易会更加井然有序，因小产权房造成的混乱局面将得到改善，维护市场经济秩序，促进经济发展稳定。在小产权房规范化的过程中，又要注意购房者的利益，否则这一举措将产生消极意义，与其初衷背道而驰，引发更
9、多的问题矛盾。 四、解决我国小产权房问题的方法研究 小产权房问题涉及国家的土地政策政策，关乎国家耕地保护及居民居住利益保障，关系广大人民切身利益。如何妥善对待和处理相关问题，成为社会各界关注的焦点，也是各级政府亟待解决的一个难题。要解决其造成的种种不利影响，需要从以下两个方面着手。 （一）应该加强立法规划和制度保障 第一，小产权房存在的一个重要原因就在于法律没有明确的规定对建造、出售、购买小产权房的行为的处罚措施。对公民来讲，法无明文规定即自由，所以在利益的驱使下，小产权房无论是建造者还是购买者都会从中获取一定的经济利益，因此立法应该明确规定对于建造小产权房与购买小产权房者进行处罚的具体办法。
10、 第二，通过立法确定小产权房的工程质量标准，然后由政府组织领导，对已经存在的小产权房进行检测，对于不符合工程质量安全标准的小产权房限期拆除或者予以改造，对于符合标准的予以合法化。当然对于小产权房如何合法化还需要通过立法加以明确，例如合法化的程序、办理相关文件的机关等。 第三，立法完善土地征收法律制度。我国宪法规定只有是为了公共利益才可以对农民进行强制征地，但是何为公共利益则没有一个明确的说法，这样岂不是极有可能损害农村集体土地上房屋的所有权人的利益。法律应该是明确的，因此，国家必须通过立法加以规定什么是公共利益。另外，也应当完善土地征收的法律程序，通过立法保障在征地过程做到公正透明。政府应当将
11、有关征地的信息资料及时公开，接受公众的监督，避免暗箱操作所造成的腐败以及公共利益的虚假化。 第四，立法应完善土地制度改革。我国现行的法律制度也是其罪魁祸首。根据土地管理法规定集体土地不能其他目的的建设，只能用于建设自用的村民住宅、乡镇企业、公共设施和公共利益，这是土地二元化制度下对集体土地不公平的待遇。因此要解决小产权房所带来的问题，首先在立法方面应当解决土地二元制严重失衡的问题，明确集体土地所有权主体，明确因集体土地被征收征用时的赔偿主体，是赔偿给乡政府还是直接赔给农户这都是要立法来加以明确的问题。 第五，住房保障制度应进一步改善。由于社会经济发展的区域不平衡导致很多城市房价上涨过快，远远超
12、出了当地人员的购买力，国家的经济适用房、廉租房的建设又跟不上众多人员的需要。所以给小产权房凭借价格优势占据了大量的消费市场，立法完善我国居民的保障制度迫在眉睫。 （二）强化政府在解决社会矛盾、平衡不同主体间利益、促进经济发展方面的重要作用 1.要在日常工作中兼顾各方利益、统筹规划不同利益主体间的矛盾。一是政府不能为了保护地方利益甚至是个人利益从小产权房的缺漏中谋取不当利益，现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。二是农村集体经济组织、村民和城镇居民之间的利益均衡。许多小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在
13、整合之后的集体土地上建设的。正因为现有的土地征用制度将征收或征用的土地交给房地产开发商进行开发，使得土地的原来利益主体农民并没有从中取得应得的利益，才有小产权房问题的出现。三是房地产开发商的利益考虑。尽管有很多开发商的获利是建立在损害居民权益基础上的，但政府和国家不应只是在事情发生后才进行事后监督、只会追究开发商的法律责任，还应该加强事前监督或加大政府财政对新农村建设的投入。 2.深化土地产权改革，弥补土地二元所有制的缺陷。我国城乡分割的二元土地市场，形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差，激化了社会矛盾。农村的集体建设用应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则
14、定价。改革城乡二元土地制度，在全国国土范围内取消土地市场“双轨制” ，建立城乡统一的土地使用权转让市场已十分必要和迫切。 3.减少土地流失，强化对土地流转的监管。从目前小产权住宅开发用地来看，大部分小产权住宅是占用的原来农村宅基地或是对原来农村居民的住宅进行改造，且农村土地所有权者一般更倾向于把农业用地开发成建设用地以减少土地开发过程中的成本，这造成了大量耕地的流失。参考文献： 1朱振，张立栋.查办小产权住房本身是违法的.中国工商时报.2007. 2陈新民.德国公法学理论基础.济南：山东人民出版社.2001. 3赵蕾.中国农村政策发言人：本无产权何来小产权房.南方周末.2008. 4王泽鉴.民法物权、用益物权、占有.法学全集（第 16 章）.北京：中国政法大学出版社.2001. 5周之南小产权合法化解决不了大问题.光明日报.2007. 6马宏建.专家建议给小产权房转正身份.中国改革报.2007.
