1、困境、无奈和变革：北京城市低保十七年摘 要 北京十七年低保变迁，可以视为我国城市低保发展的一个缩影。从初创时期的传统救济对象，翻过 2000 年后急剧扩面，到几年后的清退，再到当前若干部门联动核查财产。低保经办工作实务中充满困境和无奈，低保公示、入户调查、证明审查和联动核查等，莫不如此。当前亟需摸清低保对象中，有多少是真正需要救助的，又有多少是应保未保的。同时，还需深入讨论如何推进低保家庭财产核查、是否需要进行劳动能力鉴定等。 关键词 北京 低保 联动核查 作者简介：熊贵彬，中日双学位博士，中国青年政治学院副教授，主要研究社会保障和社会工作。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号
2、：1009-0592（2014）02-212-02 低保制度，1993 年发轫于上海，1996 年北京跟进，1999 年国务院颁布城市居民最低生活保障条例 ，城市低保由此在全国推开。本文主要采取叙事性记述方式，追踪北京 17 年来低保发展的大致历程，反映各阶段特征，工作人员采取哪些方法，又遭遇哪些困境，当前又面临哪些现实课题 一、大事记：北京低保发展 1996 年，北京刚刚实施城市低保制度，那时仅面对传统民政对象，也就是孤老、城市三无人员，老残返城知青等。 “最初，全街道只有几户低保户” ，某街道低保办理人员高某回忆。半年后，低保扩大覆盖至重残无业人员，低保户有所增加。 “但那几年， （低保户
3、）一直稳定在一二十户” 。 90 年代末到 2000 年前后，全国国有企业改制，大批职工下岗。2001年，为了维护社会稳定，国家财政开始支持地方财政，增加低保救助资金，将生活困难的下岗职工家庭，纳入救助范围，实现“应保尽保” 。当年，北京市规定，职工下岗一年内，均可享受低保救助。由于低保审核条件简单，开始出现“骗保” ，低保金分配不公引发邻里争议。 2002 年，北京各区县相继实施低保“张榜公示”制度，低保申请家庭基本情况，须在社区内进行一周左右的公示，接受群众评议和投诉。 2003 年，仅有 10000 户居民的街道，吃低保的，竟有 400 多户。那时候，北京的低保金发放标准，每人每月不到
4、200 元。然而，在那个年代，每个月将近 200 元的救助金，让救助几乎变成不少普通百姓家庭想要的“福利” 。按当时政策，低保审查，只需申请者提供下岗无业证明，或以单位开具的收入证明，核算全家人均收入低于低保标准，基本就可以享受低保。 2004 年， “骗保”和不愿“退保”现象严重，低保金总量对财政压力凸显。2005 年，为使低保资金良性循环，对低保家庭实施动态管理，高某所在区开展了一场“创业奔小康”行动，覆及全区低保家庭。 “区里给的政策，只要在就业年龄段的低保户，必须去找工作” 。当年，各部门出优惠政策、街道帮着推荐工作，就是为了帮那些年轻的低保对象“自食其力” ，给低保“减负” 。经过“
5、创业奔小康”行动，该街道的低保户，至少减少了 1/3，大部分是因为低保户家里的年轻人找到了工作。 2006 年前后，北京市民政局制定关于促进低保对象就业机制暂行办法 ，全市建立起对低保对象的就业援助机制。北京市民政局某工作人员介绍，那几年，随城市最低工资、相关社会保障待遇的同步连续上调，北京市的低保群体呈持续减少趋势。几年前，全市低保对象约 23 万人，当时已经下降至 20 万人左右。不少中青年低保对象，因再就业或工资待遇提高，会主动申请退出低保。 2008 年-2009 年，为遏制“骗保” ，全市各区县相继建立低保审核“入户访” 、 “邻里问”制度。街道低保所会同社区居委会人员突击入户检查，
6、家里装修好，冰箱存货多，养宠物、出入开小轿车的低保申请对象，将被停办低保。全市低保救助人群逐年下降。这个时期，低保申请中出现了一个新情况，即大多数是两劳释放人员，基层低保办理人员缺乏有效的方法，对他们实施动态管理。 2011 年，北京市民政局与市住房、人保、公安、工商、公积金、税务以及中国证券登记结算公司、人民银行营业管理部等部门合作，通过共享信息数据，对全市现有低保家庭经济状况首次核比，并找出财产状况超出低保标准的家庭，进行预警再审核，初步建立多部门联动核对机制。试点两年过去，效果是明显的，2013 年全市低保家庭从 23 万下降到17 万以下。 二、百态：收入核查 自打高某开始干低保专职工
7、作，整整 10 年， “几乎都在压力和骂声中度过” 。但她是街道的“老人儿” ，全辖区几乎每家低保户的情况，她心里都有数。 每个月，都有无数的证明涌到她这样基层的街道低保审核员面前，每张证明，都是白纸黑字，盖着单位的红章。高某们无力鉴别真伪。可是，面对那么多张“喊穷”的嘴，有限的政府救助资金，到底发给谁？每次发放低保，都要在街坊邻里间引发不小的争议。.她清楚地记得，当时为争低保“打架”是常事，不少质疑的群众，直接就来街道办拍桌子，甚至到区政府去投诉。 为了防止作弊，她们的“家访” ，都是搞突查。 “到社区叫上居委会工作人员，直接到申请人家楼下，电话打通就上去敲门” 。 “就在一些申请人家的冰箱
8、里，我真的看到过整盘的大闸蟹、大龙虾.不少申请人就是在种尴尬中，低头同意撤销低保申请的” 。 但高某特别指出，这种突击入户检查，在低保审核的“关卡”中，“最不硬气” 。 “有人硬说大闸蟹是亲戚送的，家具是朋友暂存的，他拿出的无业证明，收入证明样样是真，凭什么不给人家办低保？”更让她无奈的是，曾有位小学老师私下向她反映，班上有个学生，穿、用全是名牌，爸爸车接车送，家里却还在吃低保。但她确实没有办法：那位父亲每次来街道办复核低保资格，都拿着齐全的各种证明，穿得破破烂烂，说起来很可怜；家里的情况，也完全看不出破绽。 为解决重重矛盾和财政困境，北京市早就推出了低保公示制度将正式申请低保家庭的基本情况，
9、在社区内显著位置张贴公示，接受居民评议和投诉。 然而，公示终究也是一种无力的手段。有一年，很多居民找到居委会和高某，反映邻居一家人，出入开奔驰，却在申请低保。然而，高丽萍前往调查，对方一口咬定，车是暂时帮朋友开的。她带着居委会主任找到车管所，希望调查车主，却屡遭拒绝。最终，凭着“硬气的”各种证明，这家人还是吃上低保。 此外， “漏保”现象也不同程度地存在着，并与“骗保”形成鲜明的对比。社区低保专干刘某明确地意识到，有的低保申请人在外面做着生意，玩着股票，却能够从街道社保所开出无业证明；可是有的家庭发生重大变故，或因病失业致贫，却因为档案放在人才交流中心，难以开出无业证明，被制度拒绝在低保的“大
10、门”之外。 三、启动：家庭财产核查 多年来，低保审核仅以家庭收入为门槛，缺乏对相关财产的审核。现有政策法规认可的，只是申请者自己提交的各种无业、疾病、残疾和收入证明，让势单力薄的基层低保工作人员，无从验证低保申请者的各种隐性收入，时常陷入“无业”与“贫困”之间划“等号”悖论。北京市民政局相关负责人李某坦言，直到 2011 年，申请低保一直采用传统的个人提交收入证明，像房产、汽车、股票等项目在以前的文件里也有规定，但没有可操作性，因为相关信息隶属不同单位，既分散又封闭，如储户的存款，银行都有保密机制，民政部门无权调阅。没有相关政策法规的配套，他们很难得到有关部门的支持，前文提到的调查奔驰车事件就
11、是一个典型例子。 转变来自于 2010 年 8 月，民政部出台了关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知 ，其中明确提出“各地应将家庭财产作为认定城市低保对象的重要依据” 。同年，北京市民政局制定了家庭财产核对框架，多次征求相关数十部门的意见，最终达成一致。高某对此充满了期待，“起码骗保者会明显减少” ；另外， “我们（基层办理人员）退回一些超标家庭的申请，也有理有据了” 。 李某介绍，2012 年，通过多部门首次对收入、住房、车辆、股票等项目的联动核查，全市很多不符合低保条件的家庭，低保资格已被取消。她一直强调，从家庭收入扩展到家庭财产审核，不是为了减少低保救助对象的数量，也不是提高低保救助
12、“门槛” ，而是为了更加准确地衡量低保家庭的经济状况，让政府救助资金发放给最困难的居民。用学界的语言，就是提高低保的瞄准率。 然而，执行的结果可谓触目惊心，从 23 万下降到 17 万。换言之，原有的低保家庭中有 6 万是“错保”或“骗保” ，超过 1/4，值得我们深思。 四、难点：退保 谈到退保，高某可谓五味杂陈。让她开心的是，至今逢年过节都有两个“海归”来街道办看望她。多年前，他们就是该街道的低保户。经过她多次上门“掀被窝”式的劝导，两个人先后迈出家门找到工作，后来又出国闯荡。现在， “用他们自己的话说，老婆孩子都跟自己过上的幸福生活” ，并在工作中重拾了自信。 以上是成功的案例，然而更多
13、的低保家庭，即便生活条件改善，也不愿退保。有一户长期低保对象，一家三口，男主人已经领了两三年退休金，女儿也早已大学毕业参加工作， “可每次一提退保，他就要四处打闹” 。高某记得，去年，她终于说服了这家的妻子，不想刚一进门， “男的不仅撕毁退保协议，还痛打自己的老婆” 。 为避免纠纷，北京市民政系统规定，终止低保时，救助对象要签署一份“自愿终止低保救助”的协议。对于在基层低保工作人员，为了这一纸协议，常常得“跑断腿” 、 “掏心窝子” 、 “说破嘴皮子” 。高某在做工作时，最常说的一句话，就是“低保是救济，不是福利” 。 为了使退保工作更加具有效率，工作人员必须以适当的方式，尽可能多地掌握低保户
14、的家庭情况。但不是每个低保对象的情况变化，街道低保所都能及时掌握。但部门之间信息不畅，导致他们的清理退保工作很被动。 五、凸显：低保依赖 近年，北京市逐年提高低保标准。2013 年，北京城市低保标准调整为人均 580 元。并且，按照分类施保政策，特困户看病还可享受二次报销等待遇。笔者所调研的城区，龙年春节，每个低保救助对象都能领到800 元过节费。 然而，随着低保“含金量”的提高，越来越多的低收入户加入了申请者行列，大部分低保户只进不出，低保依赖问题愈发凸显。 与此同时，出于社会维稳考虑，低保对刑释解教人员也放宽“门槛” 。新一轮的低保申请者中，两劳人员的比例正迅速增加。2012 年，高某所在
15、街道接到 30 多份低保正式申请，其中 20 多份是由两劳释放人员提出的， “他们中不少，也都是中青年。家里家外的矛盾，种种冷眼，都让这些人感觉被社会抛弃了，他们也许并非贫困，但他们一定吃低保，仿佛那是政府该付的补偿” 。 看着这些“坚定”的低保申请者，基层低保工作人员也显得很无奈。此前，为防止社会救助“养懒人” ，学界和政府部门的相关人士提出，建立劳动能力鉴定中心，加强审查。但由于种种原因，劳动能力鉴定迟迟未见落实。 这些年，高某挨着骂拒绝小年轻的低保申请，上门动员青壮年找工作退保。然而，他们心里揣着另外一本帐：出去工作不好找，收入低，还得缴社保 六、结语 2013 年初，学界和官方公布的“错保率” ，相距甚远。当前低保工作中，亟需摸清低保对象中，有多少是真正需要救助的，又有多少是应保未保的。换言之，应该如何提高低保的瞄准率。同时，亟需讨论议题还包括，如何推动并规范家庭财产核查，是否需要推行劳动能力鉴定，如何减少低保依赖， “骗保” 、 “关系保”的法律责任，等等。而这些议题都指向一个共同方向加强社会救助立法，并在其中开辟低保专章，以此促进和规范低保工作的开展。这在我国经济放缓的大背景下，具有现实的紧迫性。
