1、国外财产申报制度的形式、内容与原则内容摘要：财产申报制度被誉为“阳光法案” 、 “终端反腐” 、 “反腐利器” ，国外早已将其作为不可或缺的反腐举措。国外财产申报制度的形式主要有宪法规定、反腐败法规定、反腐败相关法律规定、专门立法，其内容包括申报的主体、内容、时间、受理、提交、审核、公开、问责、保存等，其原则为法制化、有限申报、独立审核、相对公开、绝对问责、自上而下。中国应借鉴国外经验，悬起财产申报的达摩克利斯之剑，才能有望打破当前的反腐胶着状态。 关键词：国外财产申报制度 形式 内容 原则 反腐败 国外财产申报制度的形式 （一）宪法规定 宪法规定，即在国家宪法中原则性规定财产申报，再制定法规
2、予以落实。例如， 菲律宾宪法第十七条规定：“公共官员或者雇员，应依法律规定在其任职时，并且在此后定期提出经过宣誓的关于其资产、负债、净产的申报书。至于总统、副总统、内阁成员、国会议员、最高法院法官、宪法特设委员会成员和宪法规定的其他机构的成员，以及武装部队中具有将军军衔的人，他们的申报应按照法律规定向公众公布” 。据此， 菲律宾国家官员和雇员的行为守则和道德规范作出具体规定。再如， 泰国宪法规定两院议员与政府高官必须申报财产，随后的泰国反腐败组织法作出详细规定；坦桑尼亚联邦共和国宪法将财产申报纳入公共领导人规范， 坦桑尼亚公共领导职位道德规范予以落实。 （二）反腐败法规定 反腐败法规定，即在反
3、腐败法律中具体规定财产申报，或者反腐败法律原则性规定财产申报，再制定法规作出具体规定。前者如乌拉圭反腐败法 、 爱沙尼亚反腐败法 、 越南反腐败法 （1998 年颁布，2012年修订） 、 白俄罗斯共和国反腐败法 、 哈萨克斯坦共和国反腐败法 、柬埔寨反贪法 、 百里兹防止公共生活中贪污法等。后者如乌克兰预防和惩治腐败法规定，被授权执行国家职能或地方自治机关职能的人员必须如实提供财产信息， 乌克兰公务员法对其具体规定；俄罗斯联邦反腐败法规定国家和地方的公职人员有提交财产信息的义务，随后颁布一系列总统令明确申报细则。 （三）反腐败相关法律规定 反腐败相关法律规定，即在反腐败相关法律中具体规定财产
4、申报。大致有五种情况：一是在公职人员道德法中规定，如韩国公职人员伦理法 （1981 年颁布后多次修订） 、 美国政府道德法 （1978 年颁布，1989 年修订为立法、行政、司法三大系统实行统一的财产申报制度） 、阿根廷共和国公务员道德法典 、 巴拿马共和国公职人员道德准则 、肯尼亚国家公职人员职业道德准则法案 、 解释性附录 。二是在公职人员行为准则中规定，如德国议员行为准则 、 英国内阁成员规则 、芬兰公务员法 、 新加坡公务员守则和纪律条例 、 印度中央文官行为准则 、 巴基斯坦政府公职人员行为条例 、 尼泊尔王国公务员行为规范 、 瓦努阿图共和国领导人员法 、 巴布亚新几内亚领导人员义
5、务与责任组织法 、 特立尼达和多巴哥公共生活廉政法 。三是在防止利益冲突法中规定，如加拿大利益冲突法 、 格鲁吉亚公共服务中利益冲突与腐败法 、 南非共和国关于经济利益的行为准则 。四是在信息公开法中规定，如新西兰官方信息法 。五是在多个法规中规定，如日本的国家公务员伦理法 、 国务大臣、副大臣以及大臣政务官规范 、 国会议员资产公开法 ，分别对不同类型人员作出申报规定。 （四）专门立法 专门立法，即颁布财产申报法律。诸如巴西立法、行政、司法部门高级官员财产申报法 、 墨西哥财产申报法 、 土耳其财产申报与反贿赂腐败法 、 澳大利亚参议员个人利益与申报规定 、 法国政治生活资金透明法 。也有地
6、方法规，如美国县政府官员与职员的财务公开 、日本公开东京都知事的资产等确定政治伦理条例 、 日本公开东京都议员的资产等确定政治伦理条例 。 国外财产申报制度的内容 （一）申报的主体 申报的主体，即申报财产的公职人员。依据申报主体的范围，可以分为全员申报和部分申报。全员申报即全体公职人员申报，如特立尼达和多巴哥规定“公共生活中的每一个人都应该把他的收入、资产和债务情况在委员会中存档” ，菲律宾要求除荣誉职务、劳动者、临时工或短期工外的所有国家官员和雇员申报财产。绝大多数国家要求一定职级或与一定职级报酬相当或岗位潜在腐败风险较大的公职人员申报财产。墨西哥规定科长及以上官员申报财产；韩国规定四级以上
7、及报酬与此相当的专业技术公务员申报财产；美国规定文职 GS-16 级以上及薪俸与此相当的官员和雇员，以及从事工程合同、物资采购、执照发放、资金管理、企业监管、行政执法和对非联邦实体产生经济影响的官员和雇员申报；巴基斯坦规定海关、财政等重要岗位的所有级别公职人员都必须申报；乌拉圭规定所有公共机构的经理、采购部门负责人及财务主任也要申报；哈萨克斯坦还要求国有机构和国有股份不少于注册资金 35%的机构的管理人员申报。此外，依据申报主体的家属是否参与，又可分为个人财产申报和家庭财产申报。前者属于少数，以英国为代表；后者为绝大多数国家，家庭范围一般包括本人、配偶或伴侣及其抚养人，韩国、乌拉圭、白俄罗斯等
8、国还包括本人及其配偶的直系亲属或近亲属。 （二）申报的内容 申报的内容，即申报人员的财产状况。一般要求申报一定价值之上财产的状况，甚至还要申报个人任职经历和亲属担任公职情况。韩国要求申报 1000 万韩元以上的现金（支票） 、有价证券、债权、债务，500 万韩元以上的金银、珠宝、古董、艺术品，1000 万韩元以上的无形财产权等。美国要求申报前一年度受聘于美国政府所得收入之外的任何收入，累计 100 美元以上的酬金和投资收益，累计价值 250 美元以上的招待、礼物、补偿，1000 美元以上的经营收益和私人住宅以外的不动产、股票、公债、期货等的交易情况，10000 美元以上的贷款、担保等债务，曾经
9、担任组织、企业、团体或机构的官员、董事、受托人、合伙人、所有人、代表、职员、顾问的情况，以及未来聘用事宜、担任公职期间的离职许可、前任雇主继续支付报酬、费用、福利的情况等。新西兰要求申报所任公职与个人和家庭利益相冲突的事项；菲律宾还要求披露在政府中的四代以内血亲或姻亲。各国大都制定统一格式的申报表，内容包括财产的来源、种类、名称、数量、价值、时间、存放地点，以及债务的日期、数额、原因和债权人的名称等。 （三）申报的时间 申报的时间，即申报的周期和频率。从公职人员任职过程来看，申报时间可以分为任职申报、在职申报、离职申报。所谓任职申报，指在成为公职人员候选人或出任公职后一定期限内申报财产。任职时
10、申报的，如巴基斯坦、新加坡；任职后一定期限内申报的，如阿根廷为 10 天，美国、韩国为 30 天，加拿大、墨西哥、埃及为 60 天，乌拉圭、肯尼亚、伯利兹为 90 天；法国的总统候选人为当选日、政府成员为被任命后 15日、议员为就职后 25 日。所谓在职申报，指在任职期限内定期申报财产。一般每年申报一次，韩国为 1 月份，土耳其为 2 月份，日本为 3 月份，墨西哥为 5 月份，新加坡为 7 月份，坦桑尼亚为年末；也有几年申报一次的，如乌拉圭为每隔 2 年。此外，韩国规定转岗后 1 个月内重新申报，爱沙尼亚规定财产变化超过其总额 30%或 10 万克朗的 1 个月内重新申报。所谓离职申报，指公
11、职人员不再担任公职前后一定期限内申报财产，如法国总统、议员任期届满前最早 2 个月内最晚 1 个月内或其离职后最晚1 个月内申报，阿根廷为离职后 10 天，美国、韩国为 30 天，埃及为 2 个月，爱沙尼亚为 2 年。 （四）申报的受理 申报的受理，即申报资料的接受和办理。有三种情况：一是所有申报人员均向宪法委员会、道德（伦理）委员会、反贪局等专业机构申报，如乌拉圭、格鲁吉亚、爱沙尼亚、新加坡、法国、哈萨克斯坦、伯利兹、波多黎各等。二是所有申报人员均向所属单位的道德办、人事处、监察处等有关部门申报，如韩国、土耳其、俄罗斯、澳大利亚、日本、巴西、坦桑尼亚等。三是高级官员尤其是竞选类官员，向专业机
12、构申报；一般人员向其所属单位的负责人或有关部门申报。如美国规定，总统候选人、副总统候选人、由总统提名参议院批准的官员向国会提名审查委员会和政府道德署申报，总统、副总统、独立检察官、道德署署长及其任命的人员、各单位道德官向政府道德署申报，其他人员向本单位道德官申报。（五）申报的提交 申报的提交，即申报人员将填写的申报资料交给受理机构。纸质申报资料需要送达或邮寄到受理机构。近年来，随着信息技术发展，以及金融实名制、信用保障制度、信息联网制度等相关制度的建立健全，不少国家研发财产申报的电子信息系统，在线申报取代纸质申报成为发展趋势。如韩国通过“公共道德总信息系统（PETI） ”进行在线申报，系统自动
13、将申报人填报的信息与相关机构提供的信息进行比对，用黄色高亮标识出可疑信息；系统还具有自动提醒漏填的信息、标识出财产变动状况等功能。不丹、巴基斯坦、阿根廷也实行在线申报。 （六）申报的审核 申报的审核，即审查核实申报资料的真实性、完整性、一致性。审核与受理一般为同一机构，分属不同机构的国家也有一些，如韩国、日本、巴西、俄罗斯、坦桑尼亚、阿根廷等。审核机构大都独立、权威、专业，如日本的国家公务员伦理审查会、美国的道德署、韩国的公职人员伦理委员会、坦桑尼亚的道德秘书处等。审核内容包括财产变化是否正常、收支状况是否异常、利益冲突是否存在、前后申报资料有无矛盾等。审核方式有评议、调查、座谈、质询、提交说
14、明材料等。审核报告一般包括财产登记状况、审查概况、审查结果，以及防止利益冲突的措施和意见。如美国规定对不符合法律规定的人员可以酌情采取放弃财产、偿还财产、设立匿名信托、申请豁免、调职、重新任命、限制职权、辞职等措施。审核期限大都有明确规定，如美国规定 60 日，韩国规定 3 个月。 （七）申报的公开 申报的公开，即通过报刊、杂志、网络等大众传媒或查阅的方式，向公众公示申报资料。公开分为三种情况：一是全员公开，即公开所有申报人员的资料，如加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、巴西、南非、菲律宾、坦桑尼亚、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、格鲁吉亚、爱沙尼亚、哈萨克斯坦、波多黎各、巴拿马、伯利兹；二是部分公开，
15、即公开一定级别以上申报人员的资料，如美国、法国、德国、韩国、乌拉圭；三是相对保密，即受理机构对申报资料保密，只向主管机构和依法调查者提供，如土耳其、阿根廷、新加坡、越南、巴基斯坦、斯里兰卡、波多黎各。无论是全员公开，还是部分公开，都有所限制。从公开内容看，俄罗斯、澳大利亚等国禁止公布申报人配偶及抚养人的住址、电话、邮箱等私人资料，美国将申报人员分为秘密申报和公开申报两类，坦桑尼亚、格鲁吉亚和南非将申报内容分为公开和保密两部分。从公开用途看，美国、日本、新西兰、阿根廷、菲律宾等国禁止申报资料用于非法目的、交易目的、商业目的、确定信用等级、任何目的的索要金钱，以及违反道德、公共秩序、国家安全、国际
16、关系的目的或其他政治目的。此外，各国大都规定申报截止日到公开日的期限，韩国为 1 个月，美国为 15 天，俄罗斯、菲律宾均为 14 天，日本为申报截止日的第 2 天。 （八）申报的问责 申报的问责，即追究违反申报规定人员的责任。处罚一般包括警告、降级、降职、开除、没收财产、罚金、判刑等。土耳其对未按期申报者给予警告，对受到警告后 30 日内仍未申报者处以 3 个月监禁，对虚假公开者处以 3 个月至 1 年的监禁，对虚假申报者处以 6 个月至 3 年的有期徒刑，对非法获取、转移或藏匿财产者处以 3 至 5 年有期徒刑和最高1000 万里拉的罚款；美国对拒不申报、迟报、漏报、谎报等行为，可判处最高
17、 25 万美元罚款或 5 年监禁，或两类并处；韩国法律列有拒绝财产登记罪、提供虚假资料罪、拒绝出席罪、泄露秘密罪等。 （九）申报的保存 申报的保存，即申报资料的保管和留存。有两种情况，一是归入档案馆永久保存，如俄罗斯、爱沙尼亚。二是在一定期限内保存，到期即销毁，除非资料仍在调查中。乌拉圭自离职日保存 5 年，美国为 6 年，阿根廷和菲律宾为 10 年。 （十）有关事项 有关事项。一些国家还规定了有关事项。诸如，美国注明报告信息的规定不得被理解为下列事项的授权：接受收入、礼物或者补偿，持有资产、债务或者账户，或者参与为法律、行政命令及规章所禁止的交易；土耳其规定检举人身份不可披露，检举内容直到开
18、庭确定罪行之前不得公示；格鲁吉亚法律设“保护举报者”专章；菲律宾、巴拿马、柬埔寨等国还要求宣誓。 国外财产申报制度的原则 （一）法制化 法制化，即将财产申报纳入国家法律，赋予其权威性、强制性、规范性，由法治程序保障实施。财产申报作为反腐利器，既在于其阳光透明，更在于将其阳光透明法制化。至于法律形式，似乎并不重要。理论上，将财产申报纳入宪法和专门立法，法律地位最高、最为专业，但如此立法的菲律宾、泰国、坦桑尼亚，以及巴西、土耳其、墨西哥，均属于腐败比较严重国家。即便是同为将财产申报纳入反腐败法及其相关法律的国家，成效也差异很大，芬兰、新西兰、新加坡、加拿大为比较廉洁国家，美国、日本、韩国、乌拉圭、
19、爱沙尼亚、格鲁吉亚是轻微腐败国家，南非、阿根廷、俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰、越南是腐败比较严重国家。总之，财产申报务必立法，但法律形式不必太纠结。 （二）有限申报 有限申报，即限定申报人数，在投入与产出之间寻求平衡，力求成本最小化、收益最大化。一般要求一定职级或与一定职级报酬相当或岗位潜在腐败风险较大的公职人员申报一定数额之上的家庭财产。无论如何限定申报人员，大都包括中层及以上官员，确保“领导干部”受到监督。从申报人数来看，一般为全体公职人员的一小部分。如美国联邦政府有公职人员 400 万，其中 35 万人申报；韩国有 100 万公职人员，其中20 万人申报；法国有 520 万公职人
20、员，其中 0.6 万人申报；柬埔寨有 20万公职人员，其中 2.5 万人申报。实行全员申报的国家并非没有，往往人口不多，公职人员更少。 （三）独立审核 独立审核，即审核机构独立、权力充分，不受外界干扰。不少国家专门成立独立、权威、专业的财产申报管理机构负责审核，其成员为德高望重、学识渊博、经验丰富者担任，由总统或内阁提名，经议会批准。诸如，1989 年修订的美国道德法规定，道德署署长由总统提名经议会同意任命，直接受总统领导，向总统和议会报告工作；法国政治生活资金透明法规定，政治资金透明委员会由最高行政法院副院长任主席，最高法院首席院长和审计院首席院长任委员组成；韩国公职人员伦理法规定，政府公职人员伦理委员会（共 9 人）包括委员长在内的5 名委员应由法官、教育者或学识渊博和德高望重者担任；伯利兹防止公共生活中贪污法规定，廉政委员会（共 7 人）至少 2 名成员须取得反对党领袖同意；坦桑尼亚联邦共和国公共领导职位道德规范规定，道德准则委员仅能以涉嫌不诚实的充分理由解除其职务。这些机构被赋予充分的调查权、处置权，审核完全独立，任何机构和个人无权干涉。 （四）相对公开 相对公开，即公开相对透明，在公众知情权与官员隐私权之间寻求平衡，力求二者相得益彰。公开是相对的，分为全员公开、部分公开、相对保密。无论是全员公开，还是部分公开，大都有所限制，并非完全
