1、基本公共服务均等化研究综述内容摘要：基本公共服务是构建服务型政府的重要内容，是实现社会主义现代化的重要保障。基本公共服务均等化建设是社会主义优越性所在，体现了公平、正义的要求，也是近年来全社会共同关注的热点问题。学界主要围绕基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务均等化的制度困境及其相应的对策三个方面进行研究，且取得了丰硕的成果，但也存在着一定的问题。本文试图对近年来基本公共服务均等化的研究进行梳理，并对现有研究的不足之处进行讨论。 关键词：基本公共服务均等化 制度困境 对策 基本公共服务均等化是我国建设服务型政府，完善公共服务体系的重要内容，历来受到党和政府的高度重视。十六届六中全会明确提出，
2、“完善公共财政制度，实现基本公共服务均等化” ，十七届五中全会提出：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化” 。这就为基本公共服务均等化提供了指导思想和建设方针。越来越多的学者开始聚焦这一问题，并进行了深刻研究。大体而言，国内的研究主要从基本公共服务均等化的内涵、基本公共服务均等化的制度困境及其对策三方面来进行讨论。 基本公共服务均等化的内涵 基本公共服务均等化的提出，源于我国对公共服务的研究与实践，是基于公共服务公平正义的内在要求，以我国国情为依据的公共服务供给的轻重缓急以及我国公民的现实需求而提出来
3、的，是“我国的理论界和实践部门根据我国政府公共服务地区间、城乡间不均等的现状而提出的目标性词汇” （李伟，2010） ，是具有中国本地特色的词组。尽管党中央在十六届六中全会上明确提出了要实现基本公共服务均等化，但并没有给基本公共服务均等化作出明确界定。因此，哪些公共服务属于“基本公共服务”的范畴， “基本公共服务均等化”的标准是什么，众说纷纭。一部分学者认为基本公共服务与公共服务是重合的，基本公共服务是公共服务在特定情况下的一种说法，基本公共服务均等化与公共服务均等化没有多大区别。所以，有学者的观点中出现了基本公共服务与公共服务混同的情况。如“基本公共服务均等化即每个社会成员不论种族、身份、地
4、位、贫富，都享有大致相同的公共服务， ” 公共服务均等化“对社会公众而言，是指一国范围内的全体居民享有大致水平相当的基本公共服务” 。但是，大多数学者认为基本公共服务与公共服务，基本公共服务均等化与公共服务均等化还是有所区别的，他们试图从基本公共服务的概念、基本公共服务均等化的范畴以及基本公共服务均等化的标准，来回答什么是基本公共服务均等化的内涵。 （一）基本公共服务的概念 基本公共服务的概念回答的是基本公共服务与公共服务的区别，这部分研究主要在于如何对“基本”二字作出回答。大体而言，学者们倾向于从公民需求、民生以及公民权利三个方面来回答什么是基本公共服务。 “需求伦”认为基本公共服务是满足人
5、的基本需求的公共服务，而人的基本需求则从两个不同的角度被定义。一种视角以基本公共服务的消费者为出发点，将基本需求定义为人的低层次消费需求和无差异消费需求（刘尚希，2007） ；而另一种视角则以基本公共服务的提供者为出发点，将只能由政府提供，不能假手他人的公共需求视为基本需求；第三种视角则从人道主义出发，认为基本公共服务必须以人本理论为依据，以人道主义需求为满足对象，是“从以人为本出发，依照人道和公平原则，在一定社会条件下，一个社会成员所应享有的必需的基础性公共服务” 。 “民生论”对基本公共服务的解读是从“民生”二字出发，认为基本公共服务是与民生有关的公共服务，诸如“义务教育、公共卫生、基础科
6、学研究、公益性文化事业和社会救济”等。持“民生论”观点的学者一般认为基本公共服务意味着对人的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康的保障。 “权利论”将基本公共服务视为一定经济社会条件下，保障人的基本权利的公共服务。有学者将人的基本权利视为基本人权，但人权更多地是一种道德概念，用人权保障来定义基本公共服务是比较含混的。因此，许多学者更进一步，提出基本公共服务是在特定社会经济条件下，保障人的基本生存权与基本发展权的服务。 三种观点代表了目前国内学界对基本公共服务的主流看法。尽管视角不同，但学者们就基本公共服务的定义似乎达成了共识，即将基本公共服务视为是事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障
7、。 （二）基本公共服务均等化的范围 有学者以人的生存与发展所需的基本条件来划定基本公共服务均等化的范围，认为基本公共服务均等化的范围应当对应人的生存、发展、环境和安全四大基本需求。如常修泽（2007）认为基本公共服务均等化囊括了“基本民生性服务” 、 “公共事业性服务” 、 “公益基础性服务”以及“公共安全性服务” ；陈海威（2007）也认为基本公共服务均等化的范围包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务以及公共安全服务。这种理论尽管在逻辑上是充分的，但是在实践上却存在一定的问题。我们很难说类似于国防安全之类的基本公共服务有均等化的实践意义他们对公民的保护从一开始就是均等的同样的现象也发生
8、在一些基础性服务和环境服务领域。 因此，有学者对此进行了反思，认为基本公共服务应当是以满足人的直接需求、使人有尊严的生活为内容。在现代社会，教育、劳动、健康以及社会救济都是构成人的有尊严的生活的要素。如丁元竹（2007）就将基本公共服务均等化的内容限定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保险。还有学者在此基础上以我国国情为依据，认为住房建设、人口计生也是基本公共服务均等化内容之一。 本文认为以上学者对基本公共服务均等化范围的不同意见，是因为有学者将基本公共服务的范围与基本公共服务均等化的范围等同起来。基本公共服务体系是一个理论命题，而基本公共服务均等化体系则是一个实践性命题。有些公
9、共服务尽管是人们不可或缺的，但并不意味着就一定存在均等化上的意义。实际上，我们注意到，即使是认为基本公共服务均等化包括生存、发展、环境和安全四大基本需求的学者，在研究中也很少关注诸如安全、环境等基本需求的均等化。 （三）基本公共服务均等化的标准 一般认为基本公共服务均等化包含着结果均等、机会均等、能力均等以及需求均等四种不同的标准。在我国，对基本公共服务均等化标准的认识是一个不断深化的过程。 早期文献多有提出基本公共服务均等化意味着“水平一致” 、 “一视同仁” ，是实质意义上的、无差别的结果均等。这种主张认为不同地区、不同社会阶层以及城乡居民所享受的基本公共服务应当是一致的。事实上， “结果
10、绝对一致”标准不仅在现实意义上是不可能的，而且会忽视公民的差异性需求，从而导致公民丧失选择基本公共服务的权利。因此，持不同看法的学者们一直试图修正这一理论。 于是，新的理论出现了。这种理论结合“机会均等”标准，对“结果绝对均等”进行了修正。新理论指出，公民所享有的基本公共服务只能是“结果大致均等” ，我们应侧重实现基本公共服务的“机会均等” ，即通过制度保障公民有公平享有基本公共服务的机会均等。这在某种程度上也赋予了公民选择是否接受，以及接受此种或彼种基本公共服务的权利。因此，基本公共服务均等化的标准应当是指“全体公民享有的基本公共服务的机会和原则应该均等以及结果应该大体相等，社会在提供大体均
11、等的基本公共服务成果的过程中尊重某些社会成员的自由选择权”（常修泽，2007） 。这也是目前国内对基本公共服务均等化标准的主流认识。 随着研究的深入， “人”的因素得到重视，有学者开始关注基本公共服务的个体化差异供给。他们指出：“基本公共服务是为了公民个体的公共服务需求，但每个人由于自身特征（年龄、收入、健康）的不同，其所产生的基本公共服务需求也将不同” （吕炜、王伟同，2008） 。因此，基本公共服务均等化不是所有人“均等”的服务，而是相同需求、特征的人享有基本一致的服务。与之类似的还有“能力均等” ，即要求在此基础上考虑个体能力不同而享受的基本公共服务的不同。 “需求均等” 、 “能力均等
12、”充分考虑了基本公共服务均等化的受众（也就是人）的需求，对主流认识起到了很好的补充。但这也意味着，不同地区、不同群体享有差异化的基本公共服务是能被接受的，因而容易导致基本公共服务非均等的正当化。 上述理论都是从静态角度来描述基本公共服务均等化的标准。以贾康等为代表的学者认为需要从动态角度考虑基本公共服务均等化。他们同样否定了基本公共服务绝对一致的主张，提出基本公共服务均等化本身不能一蹴而就，而是分层次、分阶段的动态过程，即“在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品或公共服务” （刘江，2012） 。这种动态视角下的基本公共服务均等化理念符合实践需求，也得到了广大学者的认同，与静态视角下
13、的基本公共服务均等化相得益彰。 基本公共服务均等化的制度困境 我国对基本公共服务的实践研究主要有两大方向：一是经济学视角下的基本公共服务供给效率研究，二是管理学视角下基本公共服务均等化研究。大多数学者认为基本公共服务均等化问题很大程度上就是制度问题，在研究基本公共服务均等化时，偏好实证研究方法，采用数据调查、实地调研等方式分析基本公共服务非均等的制度困境。 总结而言，学者们认为基本公共服务均等化的困境主要在于四个制度缺陷：城乡二元结构的制度缺陷，现有政治体制结构的制度缺陷，现有公共财政体制的制度缺陷，以及基本公共服务法律制度缺失。 （一）城乡二元结构对基本公共服务均等化的阻碍 大部分学者倾向使
14、用实地调查等方式研究农村基本公共服务的发展问题，调查结果显示尽管我国基本公共服务供给水平在不断提升，但农村基本公共服务供给仍旧远远落后于城市，公认的主要原因就是城乡二元结构严重阻碍了城乡基本公共服务均等化进程。 城乡二元结构根源于城乡梯度发展战略。这种战略的核心思想是优先发展工业，利用工农业产品的“剪刀差”定价和农村廉价劳动力以及城乡二元的差异化保障体制，将农业剩余用于工业发展。城乡二元结构就是这种发展战略的制度保障。学界一般认为，城乡二元结构的主要特征是建立在城乡户籍制度基础之上的差异化公共资源配置，以及由此形成的森严的城乡壁垒。在城乡二元结构框架下， “我国几乎所有的社会管理政策都存在着城
15、乡差异，粮食供应、住房、生产资料、教育、就业、社会保障、制度、婚姻、生育、迁徙等制度，甚至连投票权都在城乡之间存在差异” （安应民，2011） 。公共资源配置向城市全面倾斜，城市居民享受的基本公共服务全面领先于农村居民。 （二）政治体制对基本公共服务均等化的阻碍 现有政治体制结构也阻碍了我国基本公共服务均等化。学界公认，我国政治体制结构对基本公共服务均等化的阻碍主要体现在三个方面： 一是政府自身定位不明确阻碍了基本公共服务均等化。尽管我们已经在强调要注重公平，但以效益为先导的思想仍是各级政府的主流指导思想，各级政府依旧将拉动经济增长视为政府的主要任务，地方政府对基本公共服务建设兴趣低下，出现了
16、基本公共服务供给的“缺位” 。 二是基本公共服务单方面供给机制阻碍了基本公共服务均等化。杨弘、胡永保（2010）等学者就指出，我国基本公共服务供给以政府主导供给为特色，使得基本公共服务均等化具有强烈的政府本位倾向，基本公共服务供给往往忽视了公民的需求表达，导致公民的需求实际上没有得到满足。在郭小聪、代凯（2012）的一个实证研究中就指出：“地区经济发展水平与基本公共服务均等化的客观评价结果不一致；基本公共服务均等化的客观评价结果与公众主观评价结果存在明显差异；不同类型基本公共服务均等化的客观评价结果与公众主观评价结果差异显著” 。 三是政治体制的内部冲突阻碍了我国基本公共服务均等化的进程。这主
17、要因为我国政治系统存在着一定的不确定性，上下级之间职责不明确，同级部门之间职责冲突，多头管理现象较多。基本公共服务的供给主体往往在权力与职责上存在冲突，导致基本公共服务供给混乱的现象时有发生。地方政府之间在公共资源分配问题上也存在经常性冲突，基本公共服务均等化规划难产。 （三）公共财政制度对基本公共服务均等化的阻碍 基本公共服务均等化所需的资金主要来源于政府的投资，公平的公共财政制度是基本公共服务均等化的基础。然而，学界认为现行公共财政制度阻碍了基本公共服务均等化。 一是我国现在的公共投资处于失衡状态，对基本公共服务均等化产生了负面影响。以江明融（2007） 、常修泽（2007）为代表的学者们
18、，认为我国公共财政制度是一种以经济建设为主导思想的全能型财政制度，政府投资能尽快产生经济效益的领域倾斜，从而造成了三个不足：与经济项目投资相比，基本公共服务项目投资不足；与城市基本公共服务投资相比，农村基本公共服务投资不足；与见效快的基本公共服务项目相比，需要长期建设的基本公共服务项目投资不足。 二是我国目前的税收分配制度存在缺陷，使得基本公共服务投入不足且分配不均衡。首先是财权与事权的不对等。自 1994 年起，中央通过分税制改革将财权上收，同时又将事权层层下放， “占全国人口 70%的县乡级财政组织的收入只占全国财政的 20%左右” ，基层政府的收入很难承担起全面的基本公共服务供给任务。其
19、次是财政转移支付制度存在严重缺陷。安体富、任强（2007）的总结性论述得到大多数学者的认同：“第一，转移支付形式过多，相互之间缺乏统一的协调机制。第二，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化的进行。第三，一般性转移支付规模过小。第四，专项转移支付规模过大，且运行不规范” 。 （四）法律制度缺乏对基本公共服务均等化的阻碍 阻碍基本公共服务均等化的另一重要因素是基本公共服务均等化的相关法律制度建设严重滞后。大多数学者认为，现在讨论基本公共服务的相关制度不是讨论完善的问题，而是构建的问题。这主要表现在基本公共服务均等化缺乏明确的法律规制，相关法律制度不健全目前的基本公共服务均等化的实施主要以各种政策
20、、决定以及地方性条规为主体，立法层次很低，还没有上升到基本法规范的高度。也就是说，我国基本上还没有基本公共服务的相关立法。近年来学者们开始关注这一问题，张开云、张兴杰（2012）总结指出：“制度障碍及其路径依赖性是城乡公共服务非均等的制度根源” ， “公共服务均等化制度体系中的元制度缺失和规则立法不足，导致公共服务非均等” 。 实现基本公共服务均等化的对策 破解城乡二元结构，加强农村基本公共服务建设被认为是实现基本公共服务均等化的主要路径之一。多数学者认为，基本公共服务均等化的重点应放在农村发展，并从发展战略、基本制度、资金投入、完善供给机制等角度，提出了一系列对策：一是建立统筹城乡的发展战略
21、，以工业反哺农业、以城市支持农村，逐步缩小城乡差距；二是建立城乡统一的基本公共服务供给制度；三是财政资金向农村倾斜，加大对农村基本公共服务的投入，将基础设施建设的重点转移到农村；四是完善农村基本公共服务供给机制，包括明确界定农村基本公共服务供给主体的职责，优化供给的决策机制，建立完善农民的表达机制。 政治体制改革同样被认为是实现基本公共服务均等化的主要路径之一。以江明融（2006） 、杨弘、胡永保（2012）为代表的学者们认为，政治体制改革的目标应当是建立公共服务型政府，从以经济建设为主的全能政府向以提供公共服务为主的有限政府转变。学者们进一步指出，建立公共服务型政府需要实现以下转变：一是转变执政思路，树立公共服务理念，建立以此为导向的绩效评估和行政问责制度；二是整合政府内
