1、媒体对公共政策制定的影响【摘 要】媒体以其影响力表达民众呼声，形成媒体舆论，并促使社会话题转化为公共政策问题。制定一项政策必经由公共问题转化为政策问题，再提升到政府议程，通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个动态过程。在此过程中，媒体有着重要的影响：快捷性促进政策制定的高效化；多元性提高公共政策的合理化；开放性增进民众对公共政策的认同感；交互性激发民众参与公共决策的热情。 【关键词】媒体；公共政策制定；影响 媒体一词来自拉丁文，音译为媒介，意为两者之间。它是指信息在传递过程中，从信息源到受信者之间承载并传递信息的载体和工具。也可以把媒体看作为实现信息从信息源传递到受信者的一切技术手段。传统
2、媒体主要有报纸、杂志、广播、电视，还包括户外媒体如路牌灯箱的广告位等。随着科学技术的发展，逐渐衍生出新兴媒体如 IPTV、电子杂志等。本文所说的“媒体”包括两层含义，一是指信息的物理载体（即存储和传递信息的实体） ，如书本、挂图、磁盘、光盘、磁带以及相关的播放设备等；另一层含义是指信息的表现形式（或者说传播形式） ，如文字、声音、图像、动画等。 媒体有着传递信息、协调管理、教育娱乐功能，同时还具有监测社会环境传承文化的社会功能。媒体也肩负着其义不容辞的社会责任。媒体的社会责任，可以分为政治责任和道德责任。1 公共政策是政治控制或阶级统治的工具，是公共管理的手段，服务于社会经济的发展和文化的进步
3、，是利益关系的调节器。 在不同的历史时期、不同的国家、不同的政策领域，公共政策会表现出各自不同的特征，但是，他们也有一些共同的基本特征：阶级性；价值相关性；合法性；权威性；强制性；多功能性。 从动态的角度来看，公共政策有一个生命过程，即政府过程，制定一项政策必经由公共问题转化为政策问题，再提升到政府议程，通过政府议程制定出合法化的公共政策这样一个过程。即政策制定阶段为：公共问题的产生；政策问题的确认；政策议程的建立；政策规划；政策合法化。 当下的中国，随着经济发展和社会转型的加速，特别是信息技术的日新月异，人们越来越多地依赖从传媒获得的信息。而传媒向公众发布的信息往往是经过加工、处理的。也就是
4、说，传媒掌握着删改、剪辑、重组信息的权力，并从中加入些意见、建议，对广大公众起着传播信息、引导舆论、交流思想、传播知识等作用。所以，媒体对公共政策制定的影响力在逐步增强。公共政策的制定者和实施者应采取合理的措施，有效地利用媒体，使其对公共政策产生积极正面的影响。 一、媒体的交互性激发民众参与公共政策制定的热情 一个社会公共问题只有在被提上政策议程的情况下，才能成为公共政策问题。一般而言，公民总是作为消极、被动的政策遵从者而存在。网络信息的共享性，打破了政府垄断决策信息的局面，有效消弭了公民之间、公民与决策主体之间在信息占有、支配和使用方面的差异，为私人主动提出公共政策问题提供了宽松的平台，使公
5、共决策主体走向大众化。22003 年湖北打工青年孙志刚因无暂住证，在广东被收容致死，消息在网络上激起强烈讨论，形成强大的取消暂住证管理制度的民意，引起政府高度重视，实施 21 年的 5 城市流浪人员乞讨收容遣送办法 6 随之被废除；2005 年湖北佘祥林“杀妻”冤案曝光，再次掀起一波网络舆论大潮，推动了死刑案件的审判程序改革，死刑核准权统一收归最高人民法院行使。日本企业王子制纸在南通设立的造纸工厂为了方便含致癌物质的废水流入大海，正在建设一条全长 110 公里的排水管道。2012 年 7月，当地群众为阻止施工，在市政府门前抗议，场面一度失控，因此，南通市紧急宣布“永远取消有关王子制纸排海工程项
6、目” ，事件得以平息。近些年来，我国因为环境污染问题，已经引发了诸多的群体性事件。如7 月 2 日，因担心四川省什邡市宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，陆续有市民到什邡市委、市政府门口聚集，并引发大规模群体事件，最后市政府叫停这一项目。此外，还有今年初的天津市民抗议 PC 项目，去年大连市民反对 PX 项目等。 就这些事件的处理结果来看，如什邡投资超过百亿的钼铜项目，以及启东的排海工程的宣布停建；如 PX 项目在厦门遭到市民反对后另选厂址，都反映了政府顺应民意的可贵姿态。这表明，地方政府要积极转换思维，尊重民众的环境诉求，向当地民众和环保公益机构保持对话、透明，聆听公众的呼
7、声，才能以最小代价合理的化解这类矛盾。 二、媒体的多元性促进公共政策的制定兼顾各方利益平衡 2007 年 6 月 5 日， 孩子被卖山西黑砖窑？400 位父亲泣血呼救的帖子发在河南的大河论坛上，立刻引起强烈的反响，截至 2007 年 6 月 12日，大河网上该帖点击率超过 31 万。6 月 7 日，这篇帖子被转帖到天涯杂谈后，短短 6 天时间，该帖更是获得了高达 58 万的点击率和 3000 多篇回帖。众多论坛均以“紧急呼救”和“全国网友都在转发”的标题将此帖置顶，迅速将此事传播到全国。这次“网络上访”震憾了百姓的心灵，在网上和媒体上掀起了一场声势浩大的声讨行动，引起了党中央国务院高度重视，当
8、时的总书记胡锦涛、总理温家宝等同志都作出重要批示，要求依法严肃查处。 2005 年 3 月 21 日，兰州大学张正春教授到圆明园游玩时偶然发现湖底正在铺设防渗膜，随即于 3 月 24 日向人民日报记者打电话告急。经过人民日报的披露，其他媒体纷纷跟进，国家环保局于 3 月 1 日叫停圆明园湖底防渗工程，并要求立即补办环境评价审批手续。至此一系列的事件开始浮现在公众面前，如中华人民共和国环境影响评价法公布之后召开的第一个听证会、环保总局首次点名批评不负责任的环评机构、首次公开敏感项目的环评报告等。在此事件中，媒体为政府依法公开行政与公众理性参与相结合提供了一个官民良性互动的样板。公众能够充分地参与
9、公共事件，更加信任政府，提高了政府的威信，行政的效率和人民的满意度也会大大提高，而且在圆明园事件中又体现了多方利益主体之间的复杂化关系及矛盾，即中央部门与地方政府各部门之间，环保、水利、文物、园林之间，代表不同利益和价值观的公众之间，以及政府与公众的关系。 原生态的民意是一盘散沙，众说纷纭的，媒体舆论需要博采众长，集思广益，正确认识和发现民意，科学、理性地分析民意，为政府决策涉及的问题提供不同的观点和解决方案，只有正视多元性的存在，才能避免偏听偏信，从而提高政府决策的合理化。3 三、媒体的开放性提高公共政策制定的科学性 公共政策制定者可通过媒体释放“决策气球” 。所谓“决策气球” ，是指在某个
10、公共问题已经形成并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛地听取舆情民意的一种试探性方法，具体做法是通过新闻媒体传播有关信息，以激发利益取向不同的公众参与讨论，各抒己见，建言献策。公共决策越接近最终政策接受者，政策的实施和执行效果就会越好。就目标尚未确定、存在价值冲突的公共决策而言，引进大众参与有助于提升公共理性。4 释放“决策气球”的经典案例是原国家劳动和社会保障部借助网络媒体试探关于延迟退休年龄的做法。2004 年，原国家劳动和社会保障部新闻发言人透露，国家相关部门正在考虑延长职工的法定退休年龄。一石激起千层浪，在 8 日早上的 7 点 59 分，新华网
11、发展论坛就有网友上首贴，截至到当天晚上的 11 点 27 分，已经有 330 条回复，绝大部分持否定态度。此后数天，全国网络媒体进行全面跟踪报道和开展公开讨论，基本都是反对态度。在政策辩论已经非常充分的基础上，原国家劳动和社会保障部部长郑斯林正式表态说， “延长退休年龄并不是当前中国立即需要实行的政策” ，同时他透露正在吉林、黑龙江开展试点。通过这次“网络决策气球”释放，政府非常巧妙地收集网络舆情与民意，稳妥地将决策匡正在符合民意的范围之内。聚合各种民意资源，缓和社会公共危机。 “314”拉萨事件发生之后，西方媒体公然违背新闻真实性原则，通过技术性处理，大肆歪曲报道事实，渲染和炒作，以此来误导
12、受众，丑化中国国家形象。因而西方媒体这一丑恶行径立即引起了海外华人的强烈不满。就在这种情况下，一个名为“西藏真相西方媒体污蔑中国全记录”的网站也就新鲜出炉，网站点击率达到几百万次，抗击西方媒体不真实报道的留言就多达几十万条。海内外中华儿女对西方媒体的歪曲报道给予了很理性的反击，他们发表各种正义的声音以及寻找事实真相的材料来证实西方媒体的不真实歪曲报道，在一定程度上缓和了危机，稳定了人心。 拓展公共领域，改变政治生态环境，互联网改变了人们的生活，也深刻改变了政治生态环境，为民主政治的发展提供了新的方式和渠道。无论是 2008 年 6 月 20 日原国家主席胡锦涛在强国论坛与网友的在线聊天，还是温
13、家宝同志在记者新闻发布会上坦陈自己经常上网了解民意；无论是各省市主要领导通过网络了解社情民意，或通过博客与公众交流，还是通过网络进行干部评议和政绩评估等等，从这些信息中映射出：高层领导人已经越来越重视网络民意，而这种重视也将会更加激发公众参政议政热情，因此我国的政治生态环境的改变是无疑的。 在过去很长一段时期，我国社会存在着公民与政府之间的信息不对称、不平等现象，一方面政府具有了偏离公共利益滥用职权的机会，另一方面也使公众无法有效地维护自己的权益和监督政府的行为。20 世纪80 年代以来，政务公开首先在基层推进。政务公开是信息公开的一部分，也是信息公开的核心部分。2003 年春夏之交的“非典”
14、疫情，信息的封锁造成的恶果使政府重视到了信息公开的必要性和迫切性，并加快了中央和地方各部门建立和完善新闻发言人制度。2008 年 5 月政府信息公开条例正式实施。这是关于我国行政机关信息公开的一个系统的行政法规，它的实践，对于我国民主政治建设有划时代的意义。 “512”汶川大地震后，与以往不同的是由于权威信息的及时发布、主流媒体的迅速介入，各种关于灾区的消息，以“原生态”的方式出现在受众面前，每一个人都能感到救灾的点点滴滴，大家不再怀疑和恐慌。当时的国务院总理年近 70 的温家宝同志在第一时间赶往灾区，让人倍感温暖和力量。由于信息的公开，公众对于灾难的持续关注，以及被激发出来的强大的民间慈善资
15、源，形成了政府与公众之间的良好互动，方能众志成城，共抗灾难。 科学、民主、合理的公共政策需要公民的有效参与。公民的有效参与的重要前提就是公民的知情权和表达权的实现。媒体为民众提供了一个能够表达情绪、发表观点的重要平台。媒体舆论的开放性，使得民众的参政意识逐渐增强，表达利益诉求、维护自身权益的需求越来越强烈，使得政府能够平衡不同利益群体的各种诉求，在扩大政策宣传的同时不断修正政策中存在的问题，从而赢得人民群众的支持与认同，实现政府与社会的良性互动，促进了决策民主，增强了政策的公信力，使公共政策得到公众的认可。5 四、媒体的便捷性促进公共政策制定的高效化 公共政策制定可以简单包括政策问题的界定和政
16、策目标的确定。当某一社会问题引起广泛关注，急需要解决时，便可被纳入政策议程，在这一过程中，如何发掘有价值的社会问题是重点，所以通常需要媒体和民众的大力支持，而政策目标是政策制定者期望通过政策实施所要达到的解决问题的社会效果或所要避免的消极社会影响。政策目标可以确立政策制定的方向，可以为备选方案的设计和筛选提供依据，可以为政策执行和政策评估提供基本依据。政策目标的有效性取决于两个主要环节：一是政策目标的设计正确，这是决策者的主要职责；二是不同的参与者对政策目标的认同。6 2011 正宁县榆林子镇小博士民办幼儿园校车搭载幼儿及教师 63 人（车辆限载 9 人） ，在榆林子镇西街道班门前，与向西行驶
17、的货车迎面相撞，造成交通事故，当场死亡 5 人（校车司机 1 人、幼儿 4 人） 。2011年 11 月 27 日，当时的国务院总理温家宝同志在第五次全国妇女儿童工作会议上要求， “法制办要在一个月内制定出校车安全条例 ”。同年 12月 11 日，国务院法制办公布校车安全条例（草案） 征求意见稿，向全社会征求民意。2012 年 1 月 13 日， 专用校车安全技术条件 、 专用校车座椅系统及其车辆固定件的强度两项国家强制性标准通过审查。同年 3 月 5 日， “加强校车安全管理确保孩子们的人身安全”的校车安全问题首次写进政府工作报告。4 月 5 日， 校车安全管理条例由国务院公布并实行。 条例
18、对校车的管理责任主体、校车使用地区、制定和修订校车安全国家标准的部门、校车驾驶人资格、校车通行安全、校车乘车安全、相关责任等进行了规定。4 月 10 日，国务院正式发布校车安全管理条例 。根据条例，高中学生上下学不纳入校车服务范围，幼儿入园也以保障幼儿就近入园和由家长接送为原则。5 月 1 日，国家标准委发布专用校车安全国家标准 。此标准被业界称为新校车国标，由两项强制性国标专用校车安全技术条件和专用校车学生座椅系统及其车辆固定件的强度组成。这两项国标明确了校车及座椅系统的各项技术指标和试验方法，更加注重车辆安全性能、车辆配置的人性化、车辆安全管理的可操作性。同时规定幼儿校车的最大乘员数不超过
19、 45 人，小学生校车和中小学生校车的最大乘员数应不超过 56 人。5 月 2 日， 专用校车生产企业及产品准入管理规则（征求意见稿） 对外公布。 上述事实证明，媒体能让民众把社会生活存在的问题反映出来，要求政府具备有更快捷的反应能力和更高效的行政效率，及时制定政策并采取措施，对民众所关心的社会问题予以反馈。新兴媒体如互联网更具敏捷、快速的特点，对政府制定公共政策的效率提出了更高的要求。网络热点的出现说明民众对一些社会问题高度关注，这些社会问题或是影响公众生活的热点问题，或是一些网络上热议的突发事件，往往能改变政府的“议程设置” ，为政府政策的制定提供了研究的方向，促成政府公共政策的制定和完善
20、。 参考文献： 1李戈.媒体舆论对政府公共政策的影响J.南方论刊，2007（7）. 2塔尔德.传播与社会影响M.北京：中国人民大学出版社，2005. 3刘祖华，周湘智.网络民意在公共决策中的双面解读J.云南行政学院学报，2007（6）. 4陈华栋，蒋颖.关于“网络民意”的一些思考与对策J.求实，2009（10）. 5王金水.公民网络政治参与与政治稳定J.中国行政管理，2011（5）. 6王金水.媒体舆论与政府决策的内在逻辑J.中国人民大学学报，2012（3）. 本文为湖南省社科基金课题非政府组织参与社会管理的法制创新研究 （项目编号：11ybb189）的阶段性研究成果。 作者简介： 杨曦（1985） ，女，满族，湖北云梦人，湖南农业大学公共管理与法学学院硕士研究生，主要从事公共管理研究。 陈运雄（1963） ，男，湖南祁东人，湖南农业大学公共管理与法学学院博士研究生，湖南农业大学教授，硕士生导师，主要从事法学与公共管理研究。
