1、宅基地制度改革：原理、原则与目标我国现行的宅基地制度建构于 1962 年颁布的人民公社工作条例修正草案 ，将原先属于农户私有的宅基地宣布为集体所有，由集体按照农户生活的需要进行福利分配，宅基地使用权和宅基地房屋所有权归农民个人。随后颁布的各项法规都是在其基础上的进一步调整，特别对宅基地的处分权能（转让权）进行了限制：如 1986 年的土地管理法 、1999 年的国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知 、2004 年 10 月的国务院关于深化改革严格土地管理的决定和 2004 年11 月国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见 。上述法规严格规定了农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农
2、村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地，宅基地流转只能限定在农村集体内部。 从社会经济功能的视角来看，宅基地主要承担了三重职能：第一，财产功能，即可以通过流转、交易或抵押而获得收益；第二，保障功能，在国家的社会保障无法覆盖农村居民以及城乡收入差距扩大的情况下，宅基地承担了提供居住保障的职能。宅基地对于农民而言还具有生产资料的作用，如家畜饲养、农具和谷物放置场地，这是一种生存保障功能。纵观宅基地的制度变迁历史，在不同的经济社会发展阶段，财产功能和保障功能的相对地位也在不断发生变化。出于固定人口和稳定生产生活的历史要求，建国三十年来形成的宅基地制度安排更强调宅基地的保
3、障功能。但改革开放后，城市化和市场化对要素流动性提出了新的要求，宅基地功能的重心已发生转移，财产功能急需激活。相应地，为了适应宅基地的功能转型，现有的宅基地制度体系急需变革。本文围绕宅基地的功能转型，分析了宅基地制度改革的原理、原则以及目标体系，强调了分阶段、分区域、分类型的改革路径。 一、宅基地制度改革的原理 现行的宅基地制度体系是在解放后的三十年间不断调整而最终建立起来的，当时的整体经济发展战略形塑了制度最终落成的方向。首先，20 世纪 50 年代确立的计划经济体制以国家统一分配资源为特点，特别是住房更被视为一种社会福利，发挥着固定人口、维持社会稳定的作用。在这一制度背景下，无论是城市住房
4、还是农村住房都被赋予了无偿分配的特征。其次，解放初期的中国基本上是一个农业社会，农民生活、生产的稳定是政府施政的根本，这就决定了宅基地制度不仅要具有无偿分配性，而且必须禁止流转以防止土地兼并、农民流离失所的可能。再次，由于城市资源有限，优先发展城市和重工业的战略要求分割城乡社会，这要求宅基地制度能够发挥固着人口的作用。除了农地之外，住房是农民生存之根本。因此将宅基地无限期、无偿地分配给农民，是实现将农业人口长期固着在农村的有效路径。综合上述制度背景，解放后三十年间的经济社会要求宅基地制度以维持农业人口的生产生活稳定为主要目的，强调其居住保障的功能。这种功能是无法通过市场配置来实现的，由村、镇主
5、导的行政配置成为关键的实现手段（如图 1 左侧所示） 。 然而，改革开放三十年来，中国的经济社会环境发生了剧烈的变革，现有宅基地制度赖以生存的土壤逐渐松动。首先，市场经济体制的全面推进意味着，资源和要素的配置必须由市场而不是政府主导，而市场配置的前提是要素具有充分的流动性。只有具备了流动性后，市场的力量才有可能将要素从低效率用途配置到高效率用途，从而实现更高的价值。在城市，仅用了十余年时间，房地产市场、土地市场的恢复和发展所释放出的巨大价值已成为城市发展的强大支柱；而农村，宅基地制度仍在沿着计划经济时代的思路发挥作用，行政手段隔断了市场机制，大量土地资源利用粗放。其次，城市化的快速推进一方面受
6、益于城市土地资源的资本化，另一方面也推动了土地要素相对价格的上升。在城市资源日益紧缺的情况下，更要求宅基地成为未来推动城市化进程的中坚力量。再者，在城市化硕果累累之余，相当一部分原农业人口和农村社会已发生了质的变化。2010 年，我国城市化率首次突破 50% （按城镇户籍人口占比计算） ，中国作为传统农业大国的刻板印象已被推翻。改革开放以来，大量农村人口进入城市创造价值，形成了事实上的“非农化” ，却仍被土地、户籍等政策所牵绊，只能扮演名义上的“农民”和城市中的“候鸟” ，处境十分尴尬。而城市已完全有能力吸纳一部分事实上已脱农的“农民” ，从而真正实现“人的城市化” 。 在上述背景下，宅基地制
7、度在过去承担的住房消费和保障功能和固定人口的功能已弱化，城市化和城乡统筹都要求激活宅基地作为物权的财产功能。然而，由于原宅基地制度体系以及行政配置的手段已经不能匹配上述要求，所以人们转向“灰色市场”和“地下交易” ，通过自发构建非正式制度来规范宅基地资产交易，以此形式倒逼宅基地的财产功能。这些自下而上的诉求推动了宅基地制度的基层创新，而多种形式的基层创新需要宅基地制度体系整体框架的变革来规范和引导。这里就产生了宅基地制度体系改革的需求。图 1 简要地描述了宅基地制度体系改革的原理。 二、宅基地改革的基本原则 （一）产权明晰 自 20 世纪 50 年代初给农民颁发了作为土改成果的土地证之后，国家
8、已数十年之久没对农村土地有提供产权确认和颁证服务。农村集体土地的登记工作从 1984 年开始一直延续至 20 世纪 90 年代末，但是这项全国性的土地登记工作却到行政村一级就戛然而止了，土地产权没有确认到每一个具有所有权的农民集体，而且，有的地区登记发证率仍然很低。何皮特称这是一种“有意的制度模糊” 。在旨在固定人口、禁止流转的原宅基地制度体系下，这种制度模糊所造成的混乱还不十分严重，一旦宅基地资产发生流动，主体缺位、权属不清所产生的问题就十分严重。尤其经过二十余年的地下交易后，宅基地事实产权的主体几经更换，利益的划分实难理清，其中还包含着权利的侵占，带来了大量的所谓“历史遗留问题” 。所以在
9、展开全面改革之前，必须首先理清宅基地上的产权关系，确定资产权利的归属，防止进一步的侵权行为，2008 年，十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”中， “产权明晰”居首位，可见其重要性。土地确权不仅仅是要对未发生流转的、产权关系相对简单的农村集体土地进行颁证登记、划分权属，而且更重要的是要妥善解决上述“历史遗留问题” 。 （二）激活宅基地财产功能 宅基地财产功能的激活是新的制度环境对改革的要求，也是改革的核心内容。 “激活”的关键在于赋予宅基地合法的转让权，这样才能使得宅基地由流转而实现更高的潜在收益。从改革的动力机制来看，宅基地资产“激活”而带来的高收益是各利益群体推动改革的根本动
10、力所在；从改革的效果来看，宅基地资产价值的实现能够提高资产利用效率。因为宅基地存在“房” 、 “地”所有权主体不一致的问题，财产功能的激活可从宅基地使用权和房屋所有权的激活开始。激活的边界由规划统一控制，地方政府规划部门和村集体执行严格的监管权，因此，激活宅基地财产功能的原则也可总结为“放开一部分（财产功能） ，收紧另一部分（加强监管） ”。 制度改革势必将调整原制度体系下的利益相关者关系，因此在激活宅基地财产功能之前，必须理清两个问题：一是改革的主导是谁，也就是转让权的归属；二是改革的收益如何划分，也就是收益权的归属。事实上，在新的权属关系尚未通过法律重新划分的情况下，原制度下的权属拥有者很
11、有可能抓住改革的先动权。在这种情况下，这些原权属拥有者正是基层地方政府和有权威的村集体。在已有的制度创新实践中，乡（镇） 、村干部往往成了宅基地流转权的权利主体。若地方改革的初衷不是为民谋利，那么增值收益权往往也掌握在基层政府手中，这是最糟的情况：权力的制衡消失了，改革变成了另一种形式的廉价城市化，或者是对农村的二次“剥夺” 。广为诟病的“宅基地换房” 、 “土地换社保” 、“农民上楼”的疑点就在这里。农民作为宅基地财产的主体地位是毋庸置疑的。从私产的角度而言，可以市场交易，但不能变相剥夺；可以合理引导，但不能强制执行。因此，对于流转权和收益权主体的问题，我们的观点是，基层地方政府掌握宅基地的
12、规划管理权，规范流转底线，引导改革方向；同时通过税收等手段来调节收益分配，而不是主动参与。村集体和农民掌握宅基地的流转权和收益权，在法规和政府规划部门的指导下主导改革的方向。 （三）严格土地管理 市场机制的一大弊病是在资源保护和公平分配等方面存在市场失灵。因此，即使在土地市场高度发育的美国，以规划和用途管制为核心的土地管理制度也处于十分关键的地位。我国的土地管理主要包含以下内容：第一是统筹规划，即农村宅基地位置、形态的变化要与事先的统筹规划相匹配；第二是分类管理，即按土地用途分类进行管理；第三是用途管制，即设定宅基地用途转换的边界条件；第四是严格审批，即对宅基地申请、流转、退出等环节，建立规范
13、而严格的审批程序。宅基地制度改革的“放开一部分” ，必须对应着“收紧另一部分” 。所谓的“另一部分”包含了耕地保护、用途管制、农民最低居住保障等政策底线，也是“放开的那部分”的底线。任何改革方案，若找不到“收紧另一部分”的有效机制，就必然难以被决策层接受。从十七届三中全会提出的农村土地制度改革“十六字原则”便可发现， “产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的四条原则中，两条是关于土地管理的。 （四）分类改革 由于社会经济发展阶段、农村和农民所处区域与特点不同，我国的宅基地问题不能一概而论，所采取的改革路径也应因地制宜，这时分类思维显得很重要。对于高市场化的农村和非农化的个人而言，宅基地的保
14、障功能已显得更为弱化，若仍然强调单一的居住保障功能，农村和个人的发展都将反受桎梏。这时宅基地的社会经济功能的合理化就需要激活宅基地的财产功能，而弱化其保障功能；相反，在仍然以农业生产、生活为主的内地传统农村和传统农民，宅基地的保障功能仍然十分重要，因此应在完善其居住保障功能的前提下，探索构建其财产功能的实现载体，如土地发展权制度等。分类改革的思维具体而言，是构建分阶段、分区域、分类型的改革路径。 “分阶段”指的是，依据经济社会的发展水平，在整体的制度层面分阶段地推进改革；“分区域”指的是，依据城市和乡村的互动关系变化，在政策实施层面按区域不同，落实不同的改革重点；“分类型”指的是，依据农民个体
15、差异及其对宅基地功能需求的差异，在政策实施层面以农民自愿选择为前提，给出不同的改革方案。三、宅基地制度改革的目标体系 （一）总体目标 从改革的决策层来看，宅基地制度改革的出发点是城乡统筹和提高土地资源配置效率；从改革的实施层来看，土地和房屋是人们最重要的资产，农民要求宅基地能在保障居住的同时，实现资产的资本化。因此，自上而下的发展战略（城乡统筹）与自下而上的诉求（住房的消费和投资）都要求宅基地制度改革的最终目标是：完善保障功能，激活财产功能。完善保障功能指的是，保持并完善宅基地对于农民的基本居住保障功能，但形式不再是单一的统一无偿分配，而是多种政策组合形式，最重要的是，给农民以选择权；激活财产
16、功能指的是，宅基地资产的行政配置主导地位转变为市场配置为主，归还宅基地流转的权利，通过市场化流转以实现宅基地合理配置和财产性收入。 （二）功能匹配与制度体系 宅基地保障功能的实现需要行政配置手段；而财产功能则需要资产的市场化流动得以实现。从这个意义上来讲，两种功能下的制度体系安排是有很大差异的。宅基地的保障功能要求一次性福利分配的供应制度，而财产功能要求实行有偿供应；保障功能满足的是农民的基本居住需求，因此不存在交易的需要，而财产功能正式要求允许宅基地的流转、交易、抵押，从而实现财产性收入；在保障功能下，由于宅基地是无偿提供的，因此当宅基地拥有者不再有被保障的必要或资格，宅基地的退出也应是强制
17、性的和无偿的。而在财产功能下，宅基地能够为拥有者提供财产性收入，是一种私产，若想要拥有者退出宅基地，必须采用市场化的有偿退出方案。 上述差异并非意味着两种功能是“非此即彼”的关系。多方调查显示，目前农村的人均宅基地用地面积远远超过了 150 平方米的上限，已远离了居住保障的范围。 “保障底线”是宅基地保障功能的题中之义，其提供的依据可以是人均收入、家庭人口或者范围更广的集体成员权，分配的标准可以是人均基本居住面积，在有条件的地区，亦可采用货币补偿等多种方式。2009 年的数据显示，农村建设用地总量是城市建设用地的 5 倍。在宅基地面积存量巨大的情况下，确保居住保障的底线，并对超出该底线的面积赋
18、予完全的财产功能，这是实现“完善保障功能，激活财产功能”的总体目标的路径。因此，由供应制度、使用与流转制度、退出制度组成的宅基地制度体系整体改革应当考虑上述功能匹配的关系（如表 1 所示） 。改革实现手段的设定也应遵循“分层”的逻辑：属于基本保障的部分采取行政配置主导的方式，其他部分遵循市场机制的规则，行政性的用途管制、土地管理制度的作用是设定宅基地供应、使用与流转、退出的边界。 （三）分类改革的目标模式 随着城市化推进和经济社会的发展，当前的中国农村和农民已高度分化。在这种情况下，他们所面对的利益诉求、土地问题都是十分不同的。因此，依据经济社会、农村和农民个人市场化程度的高低，改革的重点和目
19、标模式都应有所差异。 在制度推进层面，宅基地制度改革应分阶段推进，宅基地财产功能的实现程度是阶段划分的依据。第一个阶段是确权与历史遗留问题的解决，这一阶段的改革目标是明晰宅基地产权，并采用多种方式解决小产权房、违规用地和建筑等历史遗留问题，建立起统一的宅基地财产权利的认定标准。第二个阶段是将宅基地流转范围限定在农民内部，这一阶段改革的目标是完善宅基地的保障功能，促进宅基地在农民内部的流动，在促进其财产功能部分实现的同时，达到保障异地流动农民住房的目的。第三个阶段是宅基地流转全面推进，这是建立在城乡统一的住房保障体系已经构建完全基础上的。这一阶段改革的目标是建立多种形式的如指标交易、金融证券等交
20、易平台，推动宅基地财产最高流动性的实现，进而实现城乡土地资源整合。 在政策实施层面，从空间维度来看，宅基地制度改革应采取分区域的路径，城乡互动关系的程度是区域划分的标准。首先，在城市建成区内，宅基地制度改革的目标是通过城中村改造，完全承认和释放宅基地的财产功能，将城中村彻底城市化。其次，在城市建成区以外、城镇规划区以内，宅基地制度改革的目标是对于城市扩张速度快的地区，通过实行撤村建居，避免城中村问题的出现；同时完全承认和释放宅基地的财产功能，促使社会资本投入宅基地资产运作而主动实现城市化。最后，在城镇规划区外的乡村，宅基地制度改革的目标是保留和完善居住保障，在维持现状的基础上，通过土地整理和村
21、庄整理等方式实现土地集约利用，配合指标交易等交易工具来实现宅基地财产功能的释放。 另外，在政策实施层面，从农民个体差异的角度来看，宅基地制度改革应采取分类型的思路。第一类是户籍、生产和生活都已离开农村的家庭，宅基地制度改革的目标是通过补偿谈判的方式，收回其拥有的宅基地财产；第二类是有农村户籍的迁移家庭，宅基地制度改革的目标是，在承认其宅基地财产的转让权后，提供宅基地流转或退出方案，村集体享有优先收购权，农村家庭享有选择权；第三类是户籍、生产、生活都在农村的家庭，宅基地制度改革的目标是，保留和完善宅基地的基本居住保障功能，并激活宅基地的财产功能。 参考文献： 1.北京大学国家发展研究综合课题组.还权赋能：奠定长期发展的可靠基础.北京大学出版社.2010 2.何皮特. 谁是中国土地的拥有者？制度变迁、产权和社会冲突.社会科学文献出版社.2008
