1、建立科学机制 促进协议拆迁 加快旧城改造步伐山东省临清市曙光路中段暨南门杨桥片区改造工程，是由笔者率领服务团队进行全程指导的征收拆迁项目。该项目占地面积 522 亩，征收建筑面积 24.5 万平方米，涉及居民 1474 户。该项目的征收补偿安置方案由临清市人民政府作出，项目执行由临清市住房和城乡建设局负责，具体委托新华路街道办事处（以下简称“街道办” ）实施。自 2013年 9 月 23 日开始签订协议到 10 月 2 日验收房屋的 9 天时间里，共签订协议 1145 户，占总户数的 83%；截至 11 月 2 日，已签订协议 1367 户，占总户数的 99.5%，截至 11 月 23 日全部
2、拆迁完毕。无论是征收量，还是征收速度，都创造了城市建设的新纪录。不仅对本地具有开创性意义，而且对全国也具有指导意义。笔者希望通过该项目的总结，试图给其他地区一尝试的模式，以加快棚户区改造步伐。该片区征收拆迁工作进行得如此顺利，得益于建立了以下科学的机制。 一、权利保障机制 城中村改造本是一项民生工程、惠民工程，但是，必须建立在保障被征收人权利的基础上，才能取得被征收人的认可与支持。临清市人民政府从以下几个方面保障被征收人的权利。 1.获得公平补偿权。街道办通过深入细致的摸底调查，了解到被征收户对按宅基地面积 70%的补偿标准总体上还是认可的，所以，征收方案规定按回迁安置和货币两种方式进行补偿，
3、由被征收户自主选择。在回迁安置补偿方面，按各户实占宅基地面积的 70%确定应安置面积，确保被征收户不花钱或少花钱即可住上新楼房；在货币补偿方面，住宅户按应安置面积每平方米 2600 元补偿，沿街户按应安置沿街面积每平方米 3700元补偿。 2.保障被征收人的参与权。凡制定改造规划、补偿标准、安置办法等重大事项，都及时召开村民代表会议或全体村民会议，充分倾听群众意见，在征得绝大多数被征收户同意后实施，有效避免了“强迫命令” 、“强行征收”现象发生。比如，在制定征收补偿安置方案时，进行为期30 天的公示，广泛征求群众意见；还通过接收被征收人口头或书面意见建议，召开座谈会、听证会和群众代表参与的社会
4、稳定风险评估论证会，听取群众的意见，及时回复被征收人的意见建议，在拆迁过程中保障被征收人的参与权，确保房屋征收符合群众利益。 3.保障被征收人民主选择评估公司。2013 年 9 月 19 日，临清市房屋征收与补偿管理办公室发布关于临清市曙光路中段暨南门杨桥片区房屋征收项目选定评估机构公告 ，就曙光路中段暨南门杨桥片区房屋征收项目房地产价格评估机构选定的有关事项进行公告，告诉被征收人在一定期限内协商确定一家房地产评估机构；如果没有协商出评估机构，被征收人在一定期限内，从三家评估机构中投票选定一家房地产价格评估机构。最后，超过半数以上的被征收人，经自主投票选定山东某房地产评估造价咨询有限公司。临清
5、市房屋征收与补偿管理办公室及时对选定评估机构的结果予以公告。 二、公开公平公正机制 公开是取信于民的金钥匙，也是保障公民知情权的必然要求，公平公正是顺利实施征收拆迁的捷径。街道办制作了曙光片区征收与补偿手册 ，并且对每个手册进行编号，发放给每户居民；同时，还在片区醒目位置设立宣传栏，刊登征收安置补偿方案的全部内容。对征收的每一个步骤都以通知、公告、广播等形式提前告知被征收户，对每一户的丈量情况、安置情况、补助项目、补偿金额等都及时进行张榜公示，确保全过程阳光操作、公开透明。彻底杜绝了“先签协议的被征收人少得、后签协议的被征收人多占”的现象。丈量评估工作是落实公平公正原则的关键。他们的丈量评估工
6、作甚至细化到太阳能迁移补偿都要分管式、盒式、自制三类，分别进行评估测算。面对复杂的居民群体，街道办严格做到普通百姓与厅级干部一个标准。对来自各方面的“说情风” 、 “关照风”和一切不正当要求，合理解释、绝不松口，真正做到“一把尺子量到底、一个标准执行到底” 。 三、奖励保底对比机制 征收补偿安置方案规定：“依法作出征收决定的，对被征收房屋和安置楼房进行双向评估结算差价，不享受任何优惠。 ”这就是符合法律规定保底条款。但为了鼓励被征收户在政府作出征收决定之前尽快签订补偿安置协议，分三个阶段分别给予 2 万元、1.5 万元和 1 万元奖励，超出规定期限的没有奖励，真正实现了“先走吃糖，晚走吃亏”的
7、承诺。同时，坚持先搬迁验收先挑选楼号的原则，极大地调动了群众早签约、早搬迁的积极性，出现了“几千人排队签协议” 、 “数百人排队验房屋”的感人场景。 四、未经登记房屋认定处理宽严对比机制 国有土地上房屋征收与补偿条例第 24 条第 2 款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 ”但是，如果严格按照该条款规定执行，就会出现执行难的困局。为了实现通过违法建筑处理带动合法房屋征收拆迁， 征收补偿安置方案设置了未经登
8、记房屋认定处理宽严对比机制，即规定超出应安置面积以外部分的建筑物证件不齐全或者无证件的，不予补偿。但是，一揽子签订协议的，按照每平方米 80 至 480 元 6 个等级进行货币补偿，具体等级由工作组认定；如果没有一揽子签订协议，作出征收决定后，不予补偿。这样，通过激励机制和压力机制共同促进征收拆迁进程和违法建筑的消化。 五、全方位动员群众支持机制 宣传引导是房屋征收的一项基础工作。街道办坚持把争取群众支持摆在突出位置，按照“广泛、深入、耐心、细致”的原则，多措并举，全面动员，积极引导，营造声势，把项目实施的意义和各种政策宣传到户到人，做到以情动人、以诚感人、以理服人，使群众由“要我拆”变为“我
9、要拆” ，形成了广大群众积极参与的良好局面。 1.召开会议层层动员。街道办按照市委关于加快城中村改造步伐的要求，及时召开党委班子会议进行研究，对曙光路中段暨南门杨桥片区改造进行统一安排部署，动员办事处全体干部职工积极投入到片区改造中，集中力量打好房屋征收攻坚战。改造片区涉及的居委会都召开了居民代表会、居民小组会议、全体居民大会，反复动员，给群众算清经济账、长远账，使广大居民充分认识房屋征收带来的长远利益，赢得了群众的支持。 2.专业宣传队广泛宣传。街道办出动宣传车，在大街小巷流动宣传，并且发放宣传资料，大力宣传房屋征收的目的意义、补偿标准，让群众明明白白、家喻户晓，使群众充分认识到这是一项惠民
10、工程。临清市每天都有该片区征收工作的电视新闻。由于造就了强大的舆论声势，激发了群众建设新居的热情。 3.全力做好被征收户的思想动员工作。对部分思想有顾虑的居民，工作组上门入户不少于 20 次，一遍一遍地讲解，耐心细致地做好宣传引导工作，有效化解了居民的抵触情绪。 4.营造争先恐后签订协议的氛围。该片区征收工作从 9 月 12 日开始启动，按说从启动之日就可以签订协议，但街道办领导将签订协议时间有意延至 9 月 23 日，利用这 10 天时间进行大规模的深入广泛宣传，形成蓄势待发的局面。在 9 月 23 日这一天，就形成了几百人连夜排队要求签订协议的动人场面。该情景经媒体报道以后，带动了许多犹豫
11、观望的人加入了排队签协议的长蛇阵中。 六、强力借力机制 征收拆迁需要许多单位在职权范围内履行职责，街道办积极主动与相关部门沟通，争取他们的支持和配合。例如，在街道办努力下，临清市第十七届人民代表大会第二次会议作了关于将曙光路中段暨南门杨桥片区旧城改造列入全市人民代表大会工作计划的说明 ，市发展和改革局作了关于曙光路中段暨南门杨桥片区旧城改造符合临清市国民经济和社会发展规划的说明 ，市国土资源局作了关于曙光路中段暨南门杨桥片区旧城改造符合临清市土地利用总体规划的说明 ，市城市规划局作了关于曙光路中段暨南门杨桥片区旧城改造符合临清市城市建设总体规划的说明 ，市公安机关及时打击了征收拆迁过程中违反治
12、安管理处罚法的违法行为，市纪委书记、市委组织部长、分管城建的副市长，对涉及征收的公务员所在单位负责人进行动员并提出明确要求，增强他们的表率意识，提倡他们在房屋征收中发挥模范带头作用。对涉及市域以外单位的被征收户，积极与其单位进行沟通。比如，有一个被征收户，无论怎样讲解，都拒不签订补偿安置协议。经多方了解，终于找到了突破口，就是他的儿子在部队当兵。随后街道办负责同志驱车 1000 余里，专程到该部队拜访，把有关政策进行了详细说明，得到了部队和他儿子的支持。通过他儿子做工作，该户很快签订了征收补偿安置协议。 七、内外监督机制 街道办自觉接受市纪委、市征收办和各类新闻媒体的监督，将各个敏感环节及时进
13、行视频录像、资料存档、社会公示，对涉及征收群众的各项调查数据、评估结果、补偿情况、安置结果等资料，都建立了“一户一档”备查，大大提升了社会公信力和群众信任度。街道办建立了内部监督机构，比如复核组，对每一份补偿安置合同进行审核。群众代表还自由选择了专业律师团，对房屋征收工作进行全程法律监督。街道办的整个征收工作都经受住了内外监督机制的考验。 八、多途径强制机制 协议拆迁，是指征收办与被征收人在自愿、平等、协商的基础上，通过签订征收安置补偿协议实现的非强制的房屋拆迁。但是不实行强制手段，并不等于没有强制手段。政府将这些强制手段告诉被征收人也是为了对其负责，避免被征收人存在当“钉子户”会有好处的幻想
14、，而错过奖励期。因此， 征收补偿安置方案明确规定，为确保安置楼房按计划开工建设，对逾期不签订补偿安置协议的，根据不同情况分别或者同时采取下列方法处理：（1）市人民政府按照国有土地上房屋征收与补偿条例第 26 条规定，作出征收决定；（2）市国土部门按照中华人民共和国土地管理法实施条例第四十五条规定，依法作出责令交出土地决定；（3）村民小组根据最高人民法院2006民立他字第 23 号规定，向法院提起民事诉讼；（4）市住建部门根据中华人民共和国城乡规划法第六十四条规定，作出责令限期拆除处罚决定；（5）市纪委、监察局或者检察院对公职身份的被征收人加大职务犯罪预防及财产核查力度；（6）市公安部门对被征收
15、企业抽逃注册资金的行为加大打击力度；对被征收人非法经营的行为加大打击力度；对被征收人伪造证件的行为加大打击力度；（7）市税务部门对被征收企业和经营者加大税收监管和稽查力度；（8）市工商、质检、教育、卫生和环保等部门在职权范围内对被征收人加大打击违法的力度；（9）其他合法有效方法。 征收补偿安置方案还规定，对于拒不执行人民法院判决、裁定的，依法采取下列强制方法：（1）人民法院根据中华人民共和国民事诉讼法第 111 条规定，对其司法拘留；（2）根据最高人民法院有关裁执分离司法解释规定，市人民政府组织公安等部门和街道办实施强制拆除，强制拆除的，被执行人承担执行费和实际执行支出；（3）情节严重的，根据
16、中华人民共和国刑事诉讼法规定，由公安机关依法追究其刑事责任。实践证明，将强制的法律风险告诉被征收人，有利于引导被征收人积极签约。 九、齐心协力的团队运作机制 征收补偿安置方案再科学合理，也需要强有力的团队贯彻执行，街道办就是一支精诚团结、恪尽职守、敢打硬仗、不做到最好决不罢休的“铁军”团队。街道办共成立了核算、协议、协调等 9 个职能科室和9 个入户征收工作组，配备 139 名工作人员，由街道办主任带队，副书记、纪委书记、分管副主任参加，全部入住片区改造指挥部一线办公，靠前工作，为工作快速开展提供了坚强保障。这个团队具有以下特点。 1.具有责任意识。各征收工作组在指挥部统一领导下，认真细致做好
17、入户动员、房屋丈量、补偿评估等各个环节工作，切实做到瞪起眼来、较起真来，做到宅基丈量一厘不差、补偿登记一件不落，将属于群众合理合法的利益全部落实到位。同时，通过建立房屋征收评比台等措施，每天公布工作进度，排出先后名次，切实鼓舞了士气、激发了干劲，形成了“每组一把号、共谱一个调”的良好局面。 2.具有攻坚意识。所有工作人员不分周末节假日，不论白天黑夜，全部盯在工作一线。特别是在宣传发动初期，部分群众受个别人指使，悬挂黑条幅，张贴抵制性标语，甚至对工作人员进行人身威胁，这些都没有使工作组后退一步，而是顶住压力开展正面宣传，挨家挨户反复做思想工作，最终将矛盾隐患妥善化解。在排队验房阶段，街道办 10
18、0 余名工作人员从 10 月 1 日早上 7 点开始整理资料，下午 5 点搭建验收排队场地，稳定理顺排队群众，按顺序发放验收号码，一直工作到 2 日凌晨5 点；随后早 7 点又开始按顺序进行房屋验收，直到晚上 8 点全部验收完毕，连续作战 36 个小时。正是靠着这样一支步调高度一致、面对困难勇往直前、无私奉献的优秀团队，才攻克了一道道难关，推动了片区改造的快速实施。 3.具有服务意识。工作人员坚持深入到每一户、服务到每一家，充分了解群众所需所困，帮助居民搬家、联系租房的事例随处可见，真正做到不离不弃、周到服务。在居民排队领取验收房屋顺序号过程中，街道办工作人员及时为群众发放面包、牛奶等食品，全
19、程搞好外围服务，以真诚举措感动了群众，为片区改造项目顺利实施赢得了主动。 4.具有纪律意识。街道办工作人员统一佩戴工作牌，坚持一天两次点名，严格做到“工作期间不饮酒、作息时间看任务” ，杜绝任何迟到早退、工作期间串岗等现象，人均工作强度达到每天 12 个小时以上。在开展入户宣传、丈量评估等工作过程中，严禁发生接受群众宴请、以权谋私等现象。特别是全体干部职工上下同心，严格按照各项部署要求步调一致地开展工作，没有任何杂音和怨言，做到了有令必行、令行禁止，使团队精神发挥到极致，形成了强大的凝聚力和战斗力，极大地激发了工作快速推进的正能量。 临清市曙光路中段暨南门杨桥片区改造工程的顺利实施，不仅对改善临清市曙光路片区的居民生活环境、完善城市基础设施、提升临清城市品位，产生重大而深远的影响，而且也是协议拆迁的典型成功案例。其中权利保障机制、公开公平公正机制、奖励保底对比机制和齐心协力的团队运作机制，是这次征收拆迁工作得以顺利推进的重要原因。 注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，发表论文九十余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，为政府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造。作者电话：13380083168（粤） ，13701178064（京） ；邮箱：。 王春敏/责任编辑
