1、我国城市住房政策的演化、转型及地方实践内容摘要：住房是一个涉及民生的重大区域性经济问题。本文以住房的经济和社会福利两种功能取向之间的角力为主线，分析我国住房政策的演变历程。然后，文章通过对政策转型期陕西省住房问题进行案例研究，阐释了住房市场的区域性政策差异，并对未来改革提出对策建议。关键词：住房政策 转型期 地方实践 对策建议 引言 住房问题具有特殊的重要性。住房问题既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题。从个人的角度讲，住房作为基本消费品和资产的双重属性决定了其特殊性，从国家角度讲，住房承载的社会功能和经济功能决定了住房的重要性。作为商品，住房对于个人具有一般资产的投资增值的功能，在
2、国家层面，由于住房产业的关联度高，能够带动六十多个上下游产业的发展，因而成为国民经济的支柱产业。作为基本消费品，住房是每个社会成员都享有的基本权利，因此具有社会福利和准公共产品的性质（姚珍珍，2009） 。 本文从住房的市场和社会功能的视角，分析新中国成立以来我国住房政策的演化和博弈，以西部大开发的核心区域陕西省为案例，研究政策转型期住房市场的区域性实践，在上述研究的基础上，对未来住房政策的持续性和前瞻性提供参考性建议。 住房政策的演化：市场与社会取向的角力与平衡 与住房的经济与社会（福利）属性相对应，住房政策的发展演变也体现为这两种功能取向之间的角力与平衡（见图 1） 。本文以新中国成立后至
3、今的时间轴为序列，以住房政策的演化历程为主线，阐释住房的经济功能和社会功能的角力与平衡。 （一）集体主义福利住房供应期 新中国成立后的住房政策同其它经济社会政策一样，主要承袭前苏联的模式，在城镇实行政府和单位供给福利化的住房政策，共产主义（社会主义）社会改造学说是这一政策的意识形态渊源。在计划经济体制下，城镇居民的住房、医疗、教育等保障制度共同构成了整个社会福利保障制度体系。在当时特殊的历史阶段，城镇居民的住房由国家和单位统建统包，采取福利性低租金的保障性住房分配模式，以“低工资、低租金加补贴、实物配给制”和“统一管理，统一分配，以租养房”为特征的住房制度，对于满足城镇居民基本层次的住房需求产
4、生了积极的作用。在完全的福利政策供给下，住房的经济（市场）属性被严重压制。随着国民经济发展和居民收入水平变化，住房实物分配、低租金与财政支出之间的矛盾日益显著，不仅使得“全民保障”的政策目标不能实现，城镇居民的住房水平也发生了倒退。 （二）住房分配政策改革期 随着经济体制改革的推进，经济领域的市场化改革逐步辐射到社会政策领域，以单位制为载体的住房福利制度基础发生重大变化，住房政策从单纯的福利分房的体制下解脱出来，转向了住房分配的货币化、商品化和市场化上。以工作身份为基础的“单位制”职业福利逐渐走向货币化和市场的个人消费行为，代之而起的是消费者财产所有制和个人权益方面的变更，国家、单位和就业者之
5、间的关系从福利依附转化为一种工作伦理上的契约关系（熊跃根，1999） 。与此同时，长久以来被压制的住房市场能量开始释放，住房政策由一项社会福利政策逐渐变为经济政策。 在市场取向的产业政策以及住房作为个人资产被纳入消费，这两种力量共同交织激励下，住房的市场属性被全面激活：住房消费的巨大引擎被启动，此后商品住宅市场迎来了高速发展的十年。 （三）住房经济属性的释放期 这一阶段的住房政策从分配领域的制度改革转向商品房市场调控。尽管 23 号文件中对于我国住房体系的设计兼具市场性和保障性的功能：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策” 。但市场从来都不是万能的，尤其是在准公共产品领域，在经济主导的产业政
6、策和强劲的个人投资需求推动下，社会福利性质的住房受到市场冷落。与后期政策调控预期相反，房价出现“越压越涨”的情况，房地产市场泡沫进一步扩大。 （四）双轨制的平衡与政策转型 为应对住房市场价格的非理性上涨，2009 年以来在住房政策方面，我国住房保障与住房市场调控相交织，住房市场的发展更注意民生的需求，在政策取向上也更倾向于商品功能与社会的平衡与协调，在政策设计上则逐步向构建满足不同需求层次的双轨制住房体系转型。 转型期我国的住房政策体现了政策对长期以来“GDP 主导”的住房政策的全面反思，住房政策在其经济和社会的属性之间逐渐趋于平衡， “双轨制”作为国策已经进入全面实施阶段。从“经济挂帅”向“
7、民生优先”的指导思想的转型，意味着单纯以住房拉动经济增长的思路正在逐步转变，政府对自身所承载的住房责任日渐明晰：提供一个供求基本平衡的住房市场体系与建立一个针对低收入群体的“居者有其屋”的保障体系。转型期的地方政策实践：以陕西省为例 （一）转型期的政策措施 按照陕西省政府颁布的陕西省保障性住房管理办法（试行） 规定，陕西的保障性住房分为廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房四类：其中属于租赁形式的是廉租房与公共租房，前者保障对象为低收入的租房困难家庭，后者为中等偏下收入住房困难家庭，从保障标准来看，前者按当地低保家庭收入线 1.5 倍以下，即三口之家年收入在 19440 元以下，后
8、者按照当地人均可支配收入的 80%以下确定，包括新就业职工和外来务工人员。上述四种类别当中经济适用房、两限房属于购买形式，其保障对象分别为低收入家庭（家庭人均月收入低于 1080元）和中等收入以下家庭（家庭人均月收入低于 1850 元） （以上数据以2012 年省会城市西安作为统计样本，数据来源于陕西统计局网站） 。 （二）政策转型的经济社会基础 通过数据比较，陕西房地产投资占固定资产投资的比重仍然处于相对较低水平。如图 2 所示，纵向比较 2002-2010 年间房地产投资占固定资产投资的比重，除 2008 年金融危机期间陕西略低于全国水平以外，其余年份均相差较大。从横向数据来比较，以 20
9、07 年为例，陕西省房地产投资占整个固定资产投资的比例不足 15%，而同期北京的数据是 50%以上，广州则是 27%。因此，可以说，近 10 年来全国范围内部分热点城市的确出现房地产投资过热的现象，但陕西房地产市场投资“过热”的程度相对“有限” 。 （三）政策转型的取向 陕西属于典型的内陆省份，在西部大开发等国家战略的推动下，正处于城市化和基础建设的高峰期，按照“十二五”末 57%城镇化水平估算，未来五年每年新增城市人口将达到 70 多万人，较大的内在需求将进一步推动陕西房地产向纵深层面拓展市场空间。也就是说，在制定区域住房政策时，既要重视住房的经济功能，还要兼顾社会民生的需求。不能轻易否定房
10、地产业对于陕西经济社会的贡献，要珍惜住房改革三十年的发展成果，进行关键性的制度改革。一方面制定积极的房地产业的战略转型和结构调整政策，形成商业物业、办公物业与住宅房地产多元化发展格局，另一方面加快保障房建设以实现其在民生领域的功能，推动城市住房政策朝着均衡、可持续的方向发展。 政策建议 （一）肯定住房制度改革的社会意义 住房制度市场化改革的方向是符合国情的，在当时的历史背景下具有重要的经济和社会意义。一方面，住房制度改革市场化方向顺应了市场经济规律，解决了计划经济模式资源配置效率低下的矛盾，减轻财政负担，住房产业的黄金十年，也推动了我国经济的高速增长。另一方面，当进一步审视住房市场化改革的社会
11、意义时，住房的货币化、市场化改革为公民提供了平等和自由选择的权利，把公民个人的住房从以单位为基础的工作关系中松绑，还原了劳动报酬的实质，建立了与劳动力市场自由流动相适应的住房体系，实现资源的合理配置和劳动力要素的自由流动（曹云，2012） 。 （二）树立经济、社会功能统筹兼顾的住房政策指导思想 政策的指导思想是我国住房问题在供求规律以外的重要因素。转型期中央的住房政策体现了两种功能取向：一是房地产泡沫对我国经济影响的担忧，二是对长期以来住房作为生活必需品的民生保障功能的缺失的深切关注。在西方国家，房地产也经历了从经济政策演变为社会政策的过程，欧洲一些国家在早期也是把房地产作为经济增长来源，也同
12、样产生了很多社会问题。新中国成立后住房改革的历史深刻地显示：单一功能导向的住房政策是不可持续的，我国目前住房政策应当兼具经济发展和社会公平的双重功能。 （三）注重住房政策的地区差异性并编制地区性保障房建设规划 住房市场是地区性的市场，区域性、公共资源供给、居民支付能力的差异性决定住房问题极具复杂性和长期性。我国东、中、西部区域资源分布及发展差异大，农村和城市发展不均衡，而住房政策既涉及人的基本权利的保障，又涉及经济稳定发展和社会和谐，对于不同地区来说，需要综合地研究本地住房政策的价值取向。从维护市场稳定可持续发展的角度，房地产调控政策需要根据不同地区进行细化，在保持连续性的同时更加注重差异性。
13、 （四）探索完善保障性住房政策并把握住房保障建设的长期趋势 侧重民生保障功能是转型期我国住房政策的着力点，要确保保障性住房建设的战略性和长期性，各地区应制定一套比较全面的长远发展计划，以规划为先行和引导，对未来土地征用、建设标准、制度安排等整体性、长期性、基本性问题进行思考和设计，从整体上提升保障性住房建设的整体效率，提高群众的满意度。由于住房保障对象、住房供给的存量和增量都处在一个动态的变化过程中，要建立保障性住房的需求预测模型、存量供给预测模型，以及未来保障性住房供应的总体预测模型，从而对保障房建设的长期发展产生一定的预见作用。 结论 住房问题的发展阶段与住房政策呈现高度的相关性。与西方国
14、家不同，我国是一个处在快速工业化、城市化进程中的发展中国家，现阶段的国情决定了我国的住房政策要兼顾效率与公平，既符合经济发展的需要，也能够满足公众对于基本居住空间权的需求。此外，住房政策具有较强的区域性，由于经济、区位等因素影响全国范围内房地产发展参差不齐，不同地区的住房问题的表现、政策的基础不同。住房的两个属性决定了任何一个国家或地区都不能完全将其包揽或推向市场，只有兼顾经济发展功能与社会公平功能的政策设计，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，实行市场化与保障性并行的住房供给结构，才能保证房地产市场的持续、和谐发展。 参考文献： 1.姚玲珍.中国公共住房政策模式研究M.上海财经大学出版社，2009 2.熊跃根.论国家、市场与福利之间的关系：西方社会政策理念发展及其反思J. 社会学研究，1999（3） 3.曹云.房价将走向理性回归之路N.西安日报，2012-2-13
