1、我国环境保护立法与执法中公众参与制度探析摘 要 当前我国的环境保护中的公众参与制度尚处于起步阶段，法律制度和政策尚难以满足环境保护社会实践的现实需要。本文通过对环境保护公众参与制度的发展和环境保护发达国家在环境保护立法与执法中公众参与制度的相对成熟的表现进行梳理，分析我国现阶段环境保护立法与执法中公众参与制度的现状和存在的不足，对环境保护立法与执法中公众参与模式进行分析，进而提出构建和完善我国环境保护立法与执法中公众参与的具体制度和措施。 关键词 环境保护 公众参与 公益诉讼 环境立法与执法 作者简介：石云翔，北京师范大学法学院 2011 级法律硕士。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A
2、 文章编号：1009-0592（2014）02-045-02 一、环境保护立法与执法中公众参与制度的发展 在世界范围内，公众参与制度作为环境保护中的一项重要制度开始于 1969 年的美国，即制定了国家环境政策法 ，其内容中明确提出公众拥有参与环境事务的权利。此外，联合国于 1972 年召开了第一次“人类环境会议” 。该会议在世界范围内掀起了公众参与环境保护的第一次高潮。而于 1992 年在巴西里约热内卢召开的“世界环境与发展大会”发表了“里约宣言” ，将公众参与环境保护的制度推上了战略的高度。2002 年于南非约翰内斯堡召开的“可持续发展世界首脑会议”通过了约翰内斯堡宣言第 26 条规定：“我
3、们一致认为可持续发展的理念和模式需要各国具有长远的眼光和各个层面的社会公众进行广泛而有效地参与，包括政策的制定和执行。 ”该规定进一步推动了环境保护中公众参与制度的发展。从以上内容也可以看出，国际多边环境协定的宗旨和原则也成为推动世界各国环境保护立法和执法中公众参与制度发展的重要力量。 在具体保障公众参与环境保护立法和执法方面，环境保护发达国家做出了一系列的努力和尝试。具体做法包括：（1）不断完善和发展国内环境保护的立法，从而有效保障公民环境权利的实现。从法理上说，公众参与环境保护的权利基础是作为其宪法基本权利之一的环境权。韩国在宪法中有如下规定：生活中享有清洁的环境是国民的基本权利，每个国民
4、都有义务参与维持和保护生活环境的良性发展。此外，英国在1992 年制定颁布的环境信息条例中规定，任何个人都享有从国家公共机构中获取有关环境信息的权利，同时有关公共机构有义务保障个人获得其需要的环境信息的权利。 （2）在环境诉讼中建立并不断完善了“公众”作为环境保护公益诉讼的原告资格制度，不断促进环境保护公益诉讼或环境保护公民诉讼制度的发展。西方欧美国家及日本等一些环境保护发达国家提出：政府应进行环境保护制度设计和创新，以赋予公众在环境保护诉讼中的原告资格，从而有效地对环境公共权益在遭到非法侵害时能够及时有效地依据有关法律制度提出权利主张，维护公众的环境权益，并在环境保护实践中不断完善环境保护公
5、益诉讼制度。环境保护发达国家的这些制度设计和创新，在现实中得到了较好地执行，也收到了很好的环境效益，为公众创造了良好的生活环境。 （3）政府建立了相关制度，保障民间环保团体（如 NGO）在环境保护中的地位，充分发挥其在环境保护中的独特作用。在英国，政府给予环境保护非政府组织（NGO）一定的资金、人力和专业技能等方面的支持，保障非政府组织可以对环境状况进行有效的实时监测，及时发现问题并做出预警，为政府有关部门进一步开展环境治理和环境问题预防等活动提供有效的信息支持。同时，环境保护非政府组织也探索各种有效方式和渠道为民众普及环保知识，提高公众的环境保护意识，呼吁国民采取环保的生活方式，时刻关注身边
6、环境的细微变化，在生活中从自我做起，为环境保护事业贡献自己的一份力量。 二、我国环境保护立法与执法公众参与制度的现状与不足 目前，我国有关环境保护立法与执法公众参与制度的规定主要体现在环境保护公众参与的范围和主体的相关规定，环境立法参与制度及环境公益诉讼制度等，但相关制度的制定和出台尚存在明显的缺陷，在制度执行的预期效果大大降低。具体表现在以下几个方面： （一）我国在现有环境基本法律中对公众参与环境保护立法和执法过程有了比较原则性的规定 我国的环境保护法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告” 。但从该项规定对公众参与主体“一切单位和个人”来
7、看，明显存在着不明确的问题。如此广泛的主体设计在执行中没能也不可能得到有效的贯彻，也难以受到有效的法律保护。另外，作为公众参与主体的“组织”不应该包括对环境事务负有评议或决策的国家职能部门，如环境设施的建设和规划部门、负有环境保护行政执法职能的环境保护部门等。否则， “既当运动员又当裁判员”的做法势必会影响环境保护事业的有效开展。 （二）我国虽然规定关于公众参与环境保护立法过程指导规定，但有关规定并未得到有效的执行 在 2005 年进行修订的环境保护法规制定程序办法中，其中第十条规定：“起草环境保护法规，应当广泛收集资料，深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开讨
8、论会、专家论证会、部门协调会、企业代表座谈会、听证会等多种形式。 ”制定程序制度的规定出发点很好，希望能够在制定环境保护法规中真正体现民意，集思广益，但在执行的现实中环境立法的公众参与制度并未能得到切实贯彻执行，往往是广大民众“被代表” ，真正的民意“被忽视” ，代之以所谓“专家”的“一家之言” ，制定出来的制度措施深受民众质疑，当然很难在现实生活中获得执行。另外，在立法法 、 规章程序制定条例等法律、法规中也只是规定了在环境保护的立法过程中“需要公众参与” ，但其中并没有对公众参与的具体形式做出明确规定。只有严格的程序才能保障有效的制度的出台，进而获得有效的贯彻执行。我国法律中对于环境保护立
9、法公众参与程序的缺失，不利于环境保护立法过程中体现广大民众的意愿，也在很大程度上限制了我国环境法律政策在现实中的有效执行。 （三）公众参与环境公益诉讼制度的初步发展 2005 年国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定提出：“完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和环境行政公诉机制。 ”在 2012 年修订的民事诉讼法中规定了公益诉讼的主体。民事诉讼法第 55 条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。 ”这些规定可谓是给予公众参与环境公益诉讼打开了一道门缝，从长远来看这种规定确实是一个进步。但是公益诉讼的
10、主体的范围依然狭小，因为该条明确规定仅“法律规定的机关和有关组织”可以作为诉讼主体，这就从制度上排除了公众个人作为诉讼主体的可能性。另外，该制度明确了环境公益诉讼权利必须由“法律规定的机关和有关组织”来行使，这就使得公益诉讼主体的范围还要受制于具体法律的条款。在目前尚无配套法律法规做出明确规定的情况下，该条制度基本一种“摆设”而被束之高阁。 三、完善我国环境保护立法与执法中公众参与制度的建议 借鉴环境保护发到国家在环境保护立法与执法中公众参与制度的先进经验，同时结合我国的现实国情，笔者建议在以下几个方面针对我国环境保护立法与执法中公众参与制度进行构建和完善： （一）进行制度设计和创新，扩大公众
11、参与环境保护立法和执法的范围，并进行配套保障制度的建设，确保公众参与环境保护制度的有效执行 我国现存的环境保护立法理念多是以公民在环境保护中的义务和行政机关在执行环境立法中的行政权力为出发点进行设计的，民众被动地参与环境保护。这种模式在当前广大民众要求加强环境保护的呼声中是不合时宜的。应当充分重视公众在环境保护中的主体地位，赋予公众更广泛的环境保护参与权利，并通过制度来保障其权利得到有效的实施，防止“被代表”现象的出现，从而发挥公众在环境保护中的特有作用，使得公众成为国家环境保护事业和环境保护立法和执法中的主要推动力量，促进环保事业向更高层次发展。 （二）进一步建立和完善我国的环境公益诉讼制度
12、 西方环境保护发达国家环境保护的实践证明，环境公益诉讼或公民诉讼制度是公众参与环境保护的有效形式之一，能在很大程度上推动环境保护的快速发展和进步。由于我国公众参与环境诉讼制度刚刚起步，还存在一些不足，尤其是在环境公益诉讼主体方面的制度设计存在的局限，使得广大民众在面对社会现实中不断发生的环境纠纷、环境侵害事件难以得到有效的法律保护和救济，也引发了一些社会群体事件，严重影响了社会的和谐发展。另外，针对公益诉讼的费用承担问题，可以考虑设置有关公益诉讼的基金，由地方政府和中央政府分别设立不同的诉讼基金，同时吸纳社会公众捐款，保障环境公益诉讼主体在进行公益诉讼时的成本支出，解除其因环境公益诉讼而带来的
13、经济后顾之忧，提高民众参与公益诉讼的积极性。 （三）重视社会团体在环境保护中的作用，保证其在环境保护和环境公益诉讼中的合法地位 在当今我国经济和政治发展的阶段，根据环境保护紧迫性的现实需要，国家可以考虑在制度上给予环境保护社会团体以合法的身份，促进其积极参与环境立法和执法活动，同时为其开展环境保护提供资金、信息和技术支持，使之更好地进行环境保护宣传教育、环境信息收集和环境事件预警等方面的工作，为国家进一步出台具体的环境法规制度和实施有关措施提供有效帮助。另外，也可以考虑社会团体在环境公益诉讼中的主体地位，推动环境公益诉讼制度的发展，保护民众的环境权益。 环境保护公众参与制度的发展，是人类生存环
14、境不断恶化以及环境保护意识不断增强的结果，也是解决环境问题的有效方式之一，理应成为国家环境保护立法和执法制度中的重要内容。探索我国在环境保护立法和执法中的公众参与制度的构建和完善将会推动我国环保事业的发展，实现经济发展和环境保护相协调，促进社会和谐发展。 参考文献： 1李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究.北京：中国人民大学出版社.2004. 2高金龙，徐丽媛.中外公众参与环境保护立法比较.南昌：江西社会科学.2004（3）. 3徐祥民，田其云等.环境权：环境法学的基础研究.北京：北京大学出版社.2004. 4郝慧.论公众参与环境保护制度.北京：中国环境管理.2004（1）. 5游中川.环境保护公众参与法律制度研究.重庆：西南政法大学.2006. 6张晓文.我国公众参与环境保护法律制度探析.石家庄：河北法学.2007（7）. 7王灿发.环境纠纷处理的理论与实践.北京：中国政法大学出版社.2002. 8王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.北京：政法论坛.2003（4）. 9黄桂琴.论环境保护的公众参与.石家庄：河北法学.2004（1）.
