1、我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机及其克服摘 要：我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机既体现在“作为行为”中，也体现在“不作为行为”中，突出表现为社会对其作出的风险评估结论持不信任态度。原因在于：科学顾问缺乏科学上的卓越性和独立性及其活动缺乏透明性。需要设计公正和科学的科学顾问成员的遴选制度、广泛和有效地支撑其开展风险评估工作的网络体系、精密和完整的利益声明规则、合理和全面的食品安全风险评估活动的公开等制度来有效克服科学顾问的合法性危机。 关键词：食品安全 风险评估 科学顾问 合法性危机 中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2014）02-0090-10
2、 虽然不同国家和地区对食品安全风险评估的科学顾问具有不同的称谓，比如，在美国，食品安全风险评估的科学顾问是食品建议委员会 和食品与药品管理局的科学委员会； 在欧盟，是欧洲食品安全管理局的科学委员会和科学小组；我国食品安全风险评估科学顾问则是食品安全风险评估专家委员会与食品安全风险评估中心。虽然称谓不同，但它们都应当承担相似的制度功能，即增强食品安全风险评估结论的科学性，进而保障食品安全风险管理决策的合法性。然而，与欧盟及美国的食品安全风险评估科学顾问制度相比，由于我国的食品安全风险评估科学顾问制度起步比较晚，理论研究相当欠缺，积累的经验也相对不足，因而在实践中引发了诸多问题，致使社会公众对该项
3、制度产生了严重的不信任，也削弱了行政机关所作出的食品安全风险管理决策的科学性。由此，亟需从食品安全法制的视角探究治理我国食品安全风险评估科学顾问的具体之道。围绕该问题，笔者主要从以下三方面展开论述。 一、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之突出表现 我国食品安全风险评估科学顾问的合法性危机，既体现在他们对特定食品实施风险评估的情形之中，也表现在社会公众需要他们积极对某一食品实施风险评估时，他们却不作为或迟延作为的情形之中。对于前一种情形，可以称为“作为行为”中的合法性危机；对于后一种情形，可以称为“不作为行为”中的合法性危机。 （一） “作为行为”中的合法性危机 尽管到目前为止，我国食品安全风
4、险评估科学顾问从事的食品安全风险评估实例并不多，然而，从这些为数不多的风险评估实例中不难发现，他们已经陷入了合法性危机，突出表现为社会公众和同行专家对科学顾问作出的风险评估结论持怀疑和不信任的态度，而对制度的信任是人们服从该制度的心理基础，也是制度具有生命力的动力机制。因而，缺乏公众信任的食品安全风险评估科学顾问自然不会得到公众的支持，科学顾问中的专家也被戏称为“砖家” 。有时，甚至连行政机关自身也不得不不采纳科学顾问所作出的风险评估结论。比如，针对一些人大代表和学者对我国全民食盐强制加碘策略的科学性的质疑，2010 年 4 月 7日，卫生部致函国家食品安全风险评估专家委员会，要求对膳食中碘对
5、健康的影响进行评估。2010 年 5 月 14 日，国家食品安全风险评估委员会发表中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估报告。该报告的基本结论是，继续实施食盐加碘策略对于提高包括沿海地区在内的大部分地区居民的碘营养状况十分必要。2010 年 7 月，卫生部依据该风险评估报告，作出由于我国居民碘缺乏的健康风险大于碘过量的健康风险而继续实施食盐强制加碘策略的决策。应当指出， 食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估是我国食品安全风险评估委员会首次就重大食品安全问题的潜在风险作出的评估。然而，该风险评估报告一出炉，就遭到不少同行专家和社会公众的强烈质疑与反对，有学者甚至认为该风险评估报告是“一场魔术” ，
6、而卫生部以及食品安全风险评估科学顾问是“魔术师” 。然而，值得玩味的是，2011 年 8 月 31 日，卫生部发布食用盐碘含量标准，规定从 2012 年 3 月 15 日起，食盐碘含量将不再“一刀切” ，各地可以根据当地人群实际碘营养水平，在规定范围内浮动添加。显然， 食用盐碘含量标准的修改从反面证明了此前国家食品安全风险评估委员会发布的风险评估报告的科学性之不足。又如，作为 2010 年我国食品安全重大议题之一的面粉增白剂存废之争（化学物质过氧化苯甲酰、过氧化钙的俗称） ，终因卫生部于 2010 年 12 月 14 日就撤销食品添加剂过氧化苯甲酰、过氧化钙公开征求意见，而暂告停歇。卫生部于公
7、开征求意见过程中发布关于拟撤销食品添加剂过氧化苯甲酰和过氧化钙的相关情况 ，以权威的官方信息宣布了国内外关于在面粉中使用过氧化苯甲酰的安全限量标准，以及在此限量下使用的安全性，这是具有科学意义的风险评估结论。B11 它是卫生部依据食品安全风险评估专家的意见作出的结论。然而它同样受到同行专家和社会公众的批评与质疑；B12 同时，卫生部的决策也未完全依据该评估结论。既然是具有科学性的风险评估结论，那么就应当作为卫生部决策的依据，B13 既然在面粉中使用安全限量之内的过氧化苯甲酰不会对人体带来健康风险，那么卫生部就应当作出坚持在面粉中可以使用安全限量之内的过氧化苯甲酰的决定，然而，卫生部却作出了一年
8、过渡期后彻底废除面粉添加剂的决定。B14 再如，2012 年 11 月 19 日 21 世纪网报道，第三方检测显示酒鬼酒中的塑化剂含量超标高达 260%，由此引起社会公众强烈恐慌。两天之后，国家质检总局、卫生部和国家食品安全风险评估中心有关负责同志公布， “国家食品安全风险评估中心根据国际通用风险评估方法和欧洲食品安全局推荐的人体可以耐受摄入量，以媒体报道的酒鬼酒中塑化剂含量为1.08mg/kg 计算，按照我国人均预期寿命，每天饮用 1 斤，其中的塑化剂不会对健康造成损害” 。B15 显然，这一意见属于科学意义上的对酒鬼酒中安全限量的塑化剂的风险评估结论，理应受到社会公众和同行专家的尊重，然而
9、，社会公众和同行专家对此并不接受。这既表现为酒鬼酒的股票在复牌当日就遭股民大量抛售而跌停，同时也殃及整个白酒行业板块，也表现为该结论正日益受到社会公众和专家学者的诘难。B16 这是因为，2011 年 6 月卫生部签发的 551 号文件卫生部办公厅官员通报食品及食品添加剂中邻苯二甲酸酯类物质最大残留量的函规定塑化剂的最大残留量为 0.3/，卫生部的这份文件中所规定的限量值是基于风险评估的结果，B17 可是，国家食品安全风险评估中心的负责人却认为超过该文件规定最大残留量近 3 倍的酒鬼酒，每天饮用 1 斤也不会对人健康带来损害，这显然与卫生部之前所规定的限量值相矛盾。而据新浪网的一份题为白酒塑化剂
10、事件是否对你有影响的调查，自国家食品安全风险评估中心发布评估意见的 3 天之内，就有近 3 万人参与其中，对于四个选项：担心影响健康，将逐渐戒酒并劝告身边亲友；无所谓，身体已经被苏丹红、地沟油等练得百毒不侵；不受影响，而且中国是酒文化，饮酒量无法自己控制；相信权威部门，每天饮用白酒不超过 1 斤就没问题。参与调查者投赞成票的比例分别是：54.7%、33.1%、 6.3%和 5.9% ，B18 也就是说，参与调查的社会公众极为不信任国家食品安全风险评估中心发布的评估意见。 （二） “不作为行为”中的合法性危机 在实践中，其合法性危机还表现为不作为或迟延作为，对于一些其危害性在科学上存在争议的食品
11、没有给出权威性的评估意见，对于一些事关社会公众重大健康风险的食品，则迟迟未实施风险评估，由此所带来的负面后果毋庸置疑。比如，对于转基因食品安全的风险评估，我国的食品安全风险评估科学顾问至今尚未作出科学的评估结论。然而，在科学界，对于转基因食品安全的风险，一直存在广泛的争议以及许多不确定性，诸如，它们对生命结构改变后的连锁反应不确定；导致食物链潜在风险不确定；污染、增殖、扩散及其清除途径不确定等。B19 可是，一些转基因食品生产企业基于巨大的商业利益考虑，一方面发布转基因食品对人体不存在健康风险的评估报告，另一方面则大量种植和销售非法的转基因作物和食品，对此，2011 年 4 月 28 日的每日
12、经济新闻 、B204 月 29 日的华夏时报 、B21经济观察网 、B22中国新闻网B23 以及中国经营网B24 等媒体作了详细披露。这些媒体报道所揭问题着实让社会公众担心，其中，有两个问题值得深究：一是为农业部抽检不合格，从而遭到“封杀”的超级玉米品种，都是经国家农作物品种审定委员会审定通过的“合格”产品，比如， “登海 605”、 “登海 662”等；二是在安全性未加以明确之前，违法的转基因食物已进入多地多个品种的儿童食物，比如，惠氏“S-26 爱儿素婴儿配方豆粉” 、 伊利“胡萝卜营养米粉” 、含有转基因水稻 Bt63 成分的米饭等等。而这两个问题都指向对转基因作物或食品的风险评估。换言
13、之，如果对这些转基因作物或食品，我国食品安全风险评估科学顾问在事先能作出客观、中立的科学评估，就不会产生一系列可能侵害社会公众及公共利益的后果。可是，我国食品安全风险评估科学顾问对之一直沉默不语。又如，在 2008年 9 月三鹿问题奶粉全面披露之前的 3 个月，在国家质检总局食品生产监督司网站上，就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况。然而，食品安全风险评估科学顾问并没有启动对三鹿问题奶粉的风险评估，因而无法确切掌握三鹿问题奶粉的社会危害性，也就没有采取及时和有效的防范措施。等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时，已经是在 9 月中旬了，错过了治理三鹿奶粉危机事件的关键 3
14、个月，这不仅在客观上加速了三鹿奶粉集团的灭亡，也加重了对消费者的损害。B25 再如，前述酒鬼酒，甚至是整个白酒行业中的塑化剂事件。由于在 2011 年 5、6 月间，我国台湾地区发生因塑化剂而引发的重大食品安全危机，波及数百家厂商、千余项产品，岛内民众更是一度谈 “塑”色变，在这种背景下，2011 年 6 月中国酒业协会因获知白酒产品中含有塑化剂有关信息，要求相关企业查清白酒中的塑化剂产生来源，当年 12月又发布通知要求白酒企业进一步提高食品安全意识，2012 年 4 月，协会再次强调严控白酒产品塑化剂含量。B26 从理论上讲，既然我国台湾地区发生了塑化剂事件，而我国大陆的酒业协会也已经反复强
15、调查清和严控相关白酒企业中的塑化剂，那么我国的食品安全风险评估科学顾问应当有所作为，积极主动地对白酒的塑化剂安全限量进行风险评估，然而，他们一直无所作为，直到 2012 年 11 月 19 日 21 世纪网进行相关报道之后，才匆匆发表意见。可是，社会公众已经对他们的意见持不信任态度。其他事关社会公众重大健康风险的食品，比如，食品中的反式脂肪酸、镉的膳食暴露等，食品安全风险评估科学顾问至今也未给出明确的科学评估建议。 二、食品安全风险评估科学顾问合法性危机之原因分析 以上分析表明，我国食品安全风险评估科学顾问已经陷入了合法性危机，那么他们陷入合法性危机的原因何在？纵观在实践中所暴露出的问题，笔者
16、认为可以归纳为以下几方面。 （一）科学顾问缺乏科学上的卓越性 专家权威是一种建立在科学理性基础上异于传统强制性的知识话语权。B27 正是由于缺乏科学上的卓越性，才使我国食品安全风险评估科学顾问权威的根基受到动摇，社会公众难以信任他们能够作出科学的风险评估结论或者他们自身能够对社会需求作出积极的回应。那么我国的食品安全风险评估科学顾问为何会缺乏科学上的卓越性？一些学者将其中的原因更多地归咎于食品安全风险问题在客观上的复杂性和食品安全风险评估科学自身的局限性。B28“任何参与为风险决策提供信息的科学家都不会对事实的不确定性感到意外。认识数据的局限性是基本的科学训练” 。B29 然而，笔者认为，这一
17、原因是包括欧盟及美国在内的世界各国食品安全风险评估科学顾问都普遍存在的，而科学的食品安全风险评估科学顾问法律制度的一个重要目的就是尽可能化解这种因复杂性和局限性所带来的难题，于是才对食品安全风险评估科学顾问的卓越性提出严格、甚至是苛刻的要求。由此，从法制建设角度而言，我们需要从我国现行的规范食品安全风险评估科学顾问的法律制度层面来分析导致他们缺乏科学上的卓越性的具体原因。 1.缺乏一整套严格和公正的程序制度来招聘和遴选最高水准的科学专家组成食品安全风险评估科学顾问。对于我国食品安全风险评估科学顾问的成员的招聘和遴选程序及其所应具备的专业水平， 食品安全法及其实施条例、 食品安全风险评估管理规定
18、（试行） 都没有规定。对于作为科学顾问组成部分的食品安全风险评估专家委员会的专家的条件，国家食品安全风险评估专家委员会章程第 13 条作了规定。其中，涉及专业水平的条件有三项：即从事专业技术工作，具有副高级以上专业职称（副高级职称者需具有博士学位） ，年龄在 65 岁以下（院士除外） ，身体健康；具体从事食品安全风险评估工作，或者从事与食品安全风险评估相关的工作；业务水平突出，在国内相关专业领域具有较高的学术威望，或者具备丰富的工作经验。对于食品安全风险评估中心的专家的条件，现有法律规范及卫生部的规范性文件都没有规定。而对于这些专家的招聘和遴选程序，也缺乏法律规范依据，这表明行政机关在遴选和聘
19、请科学顾问的专家方面，实际上存在着非常大的自由裁量空间。例如，关于我国第一届国家食品安全风险评估专家委员会的成员组成，在卫生部官方网页上只能看到专家委员会的成立决定、拟入选以及最终确定入选名单的公示通知，对于专家的选择标准、程序、方式等问题仅有一句话：即“第一届风险评估专家委员会是在有关部门、科研机构和大专院校推荐的专家中，按照多学科组成、代表性和独立评估等原则产生的，并向社会进行了公示” 。 B30 2.缺乏严格的质量保障程序来确保科学顾问所作出的风险评估结论具有可靠性。基于食品安全风险本身的复杂性以及科学顾问专家知识的局限性，为确保科学顾问所作出的评估结论经得起同行专家和社会公众的诘难和质
20、疑，就需要一整套严格的质量保障程序来确保科学顾问的评估结论是权威和可靠的。对此，我国现行法律规范却处于空白状态。而在食品安全风险评估科学顾问法制比较发达的地区，则已建立比较完善的制度。例如，欧洲食品安全管理局的四阶段质量保障程序：一是自我评估：欧洲食品安全管理局的科学委员会使用自我审查的形式来确保持续性地遵循相同的步骤以实施每一次科学评估，比如，确保所有的科学数据被清楚地描述和参考、在规定的期限之内达成共识等；二是内部审查，欧洲食品安全管理局的一个内部审查小组对经自我评估程序的科学结论作第二次复查，该小组会提出修改建议；三是外部审查，欧洲食品安全管理局通过建立外部独立的专家小组来对其内部的质量
21、审查程序加以审查，外部专家小组会提出建议；四是质量管理年度报告，欧洲食品安全管理将内部和外部的审查建议汇编成质量管理年度报告，该报告的作用是增强其工作程序的质量，并在其官方网站上公布。 3.缺乏完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系来有效地支撑科学顾问开展高质量的风险评估工作。因为食品安全风险评估科学顾问不能在真空中从事食品安全风险评估工作，需要大量精确的信息和专业化的科学知识与数据，所以在法律上需要安排一种确保科学顾问开展高质量的风险评估工作的支撑体系，也就是完整和高效的食品安全风险信息和数据交换网络体系。然而，对于这样一种支撑体系，我国现行相关法律规范并没有较为科学的规定。唯一的依
22、据是食品安全风险评估管理规定（试行） 第 8 条和第 4 条的规定。根据第 8 条第 1 款的规定，食品安全风险评估专家委员会无权收集需要评估的食品的风险信息和数据，而是由卫生部来提供，即卫生部根据食品安全风险评估的需要组织收集有关信息和资料。可是，卫生部如何收集信息和资料呢？于是，根据第 4 条的规定，由卫生部确定的食品安全风险评估技术机构负责承担食品安全风险评估相关科学数据、技术信息、检验结果的收集、处理、分析等任务。那么，其他国家行政机关又如何提供信息和数据呢？根据第 8 条第 2 款的规定，国务院有关部门和县级以上地方农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等有关部门应当协助收集前款规定的食品安全风险评估信息和资料。通过分析这些条款可以发现，目前支撑我国食品安全风险评估科学顾问开展高质量的风险评估的信息网络体系是十分脆弱的。理由在于：一是将大量的食品安全风险信息源排除在该体系之外。我国的现实情况是，主要的食品安全风险评估信息和数据存在于食品生产和经营企业、各类行业协会、以及农村和乡镇。按照现行的网络体系，这些最重要的食品安全风险信息源却被排除在外。
