1、城市规划评估研究综述摘要：通过对过去 40 年国内外城市规划评估的文献资料进行回顾和梳理，归纳出国内外规划评估方法的发展的三大转变：1、从事前评估向事后评估转变；2、从“结果评判”向“过程检测”转变；3、从技术价值观、道德价值观向综合的价值观转变。强调城市规划评估需要通过强化和巩固其法律地位，才能保障规划评估制度化。 Abstract: This Paper reviews literature on urban planning assessment published in the Past 40 years. It is found that the development of dom
2、estic and international planning assessment of three major changes: First, changes from the ex post evaluation to the ex-ante evaluation. Second, changes from the “results evaluation“ to “process measurement“. Third, changes from a technical values, moral values, the values of transition to an integ
3、rated . It emphasizes urban planning assessment of needs by strengthening and consolidating their legal status in order to ensure the planning assessment institutionalized. 关键词：城市规划；规划评估；综述； Keywords：Urban planning ；Planning assessment；Review 中图分类号：TU984 文献标识码：A 随着我国经济、社会的快速发展以及城乡一体化的快速推进，各层次各类型的城市规
4、划理论和实践也得到快速发展，积累了大量的理论研究成果和实践经验。近年来，关于规划评估的研究、评述也得到业界的普遍关注。对于城市规划而言，通过规划评估可以有效地监测、监督既定规划成果与现实条件的符合性以及实施的可操作性和实施效果的合理性，进而反馈规划的实施效果、为规划的修正和完善提供依据。因此，加强对城市规划评估研究，构建城市规划评估体系，具有理论和实践意义。 1 国外规划评估研究与评述 20 世纪 50 年代，规划评估研究认为规划中没有公共利益，只有“特殊利益” ，规划师是代表各“特殊利益”编制规划，因此不存在最优方案。20 世纪 60 年代，公众参与城市规划得到广泛开展，从而引起了公众主体参
5、与规划评估的讨论。1969 年，阿恩斯坦（S. Arnstein）以“公众参与的阶梯”来描述公众参与规划的层次和参与的程度，来评估规划的科学性和有效性。 20 世纪 70 年代初开始，哈维（D. Harvey）等人强调规划价值判断层面的评估。他们认为忽略规划的正当性、公平性和社会性等问题去评估其效果，无异于本末倒置。公正与理性应当始终是规划实施同时也是对规划实施进行评估的首要标准。因此，规划的实施评估不应当只是真实的，它更应当是正义的，而且公正的含义不仅仅局限在规划的结果，而且也在规划实施的过程之中4。 20 世纪 70 年代末，在忽略和排除对不确定因素考虑的情况下，以规划实施结果与规划方案的
6、契合度为标准，强调对规划最终结果的评估，即要求可供操作的决策、实施步骤和具体结果与规划中相应的表述完全一致。1978 年，奥特曼（R. Alterman）和希尔（M. Hill）运用空间迭加的技术，将土地利用规划和土地利用现状进行对比，得到了规划实施的“一致和不一致” ，并对影响规划实施效果的政治等因素进行回顾和分析。这一研究开启了对规划实施结果进行定量分析评估的思路。 20 世纪 80 年代，规划评估强调对规划中间过程的评估。监控规划政策，社会经济的变化，评估执行中的规划方案与政策，以使整个过程具有连续性。1979 年，卡尔金斯(H. W. Calkins)提出“规划监控(Planning
7、Monitor)体系” ，这个监控体系可以提供规划修改所需的大量信息，并可用来评估规划作为开发控制手段的有效性，但前提是这种评估是基于已设定的目标和政策。这一研究方法仅限于理论阐述，并未提供可供借鉴的实际研究结果和指标体系。 1989 年，亚历山大（E.R.Alexander）和法吕迪（A.Faludi）否定结果决定一切的评估方式，强调对规划过程的评估更为合理，提出了规划实施评估的“PPIP” （Policy-Plan/Programme-Implementation-Process，政策规划实施评估过程）模型（图 1-1） 。模型将政策、规划、项目、程序、可操作性的决议、实施、实施的结果和实
8、施的影响等多项因素综合起来考虑，通过设立“一致性”(Conformity)、 “合理的操作过程”(Rational Process)、 “关于最佳性的事前分析”(Optimality ex ante)、 “关于最佳性的事后评估”(Optimality ex post)以及“有用性”(Utilization)等五个评估标准，融合“传统性” 、 “主观性”以及“以决策为中心”三种不同的规划思想方法，建立起规划与政策的评估框架体系，并依照这个框架体系的序列分析最终判定规划或政策积极、中性，还是消极的实施效应4。因此，规划实施有一定的灵活性。“PPIP”评估模式虽然复杂耗时，但它提供了一种务实的、科学
9、的评估方法。但在实证中还未有相关的案例。 图 1-1 PPIP 评估模型 Fig.1-1 PPIP assessment modle （资料来源：E.R.Alexander 和 A.Faludi 的 PPIP 评估模型，转引自孙施文.现代城市规划理论M.北京：中国建筑工业出版社，2007：514) 塔伦（E. Talen）认为规划实施过程的评估和规划实施结果的评估都是规划评估的组成部分，它们有各自的作用和地位，不应该有主次之分。她强调的是规划的实施程度以及规划方案与实施结果的一致性，但并不是单纯进行规划与现实的对比。2001 年的美国科罗拉多州普韦布洛市（Pueblo）城市规划实施的评估研究，
10、就是通过比较现实中公共设施的布点是否与规划文本和图则中的描述相一致，评估城市规划的作用和实施影响。在评估研究的过程中，塔伦没有拘泥于对公共设施实施的具体位置与规划方案的一致，通过比较规划与现实间公共设施的可达性来评估最终的价值程度4。 20 世纪以来，规划评估理论的发展历程 (表 1-1) ，揭示了规划评估思想方法也遵循多元综合化发展的规律：从事前评估向事后评估、从侧向单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测” 、从技术价值观、道德价值观向综合的价值观转变5(图 1-2)。国外的城市规划评估作为衡量规划目标和规范规划行为的重要手段，已经成为一个不可或缺的环节贯彻到规划实施的整个过程中，而且其地
11、位和作用正在通过制度化和法制化的程序不断地得到强化和巩固。 表 1-1 20 世纪以来规划评估理论发展一览表 Tab.1-1 Development of planning assessment theories since the 20th century 资料来源：参照孙施文现代城市规划理论以及陈劲松规划市场评价中相关论述整理绘制。 图 1-2 国外规划评估研究演变 Fig.1-2 Evolution of foreign planning assessment 资料来源：根据孙施文现代城市规划理论以及陈劲松规划市场评价中相关论述整理绘制。 2 国内规划评估研究与评述 改革开放以来，在理论
12、层面探讨规划评估的主要论述包括孙施文、张兵等。 孙施文（1997）指出现时的规划编制了一轮又一轮，但从来就没有对上一轮规划实施成效的综合评估，在缺少规划评估总结的基础上，不知道新编制的规划究竟能够解决什么样的问题并能起到什么样的作用6。2003 年，孙施文通过对规划实施评估的理论研究进行综述，揭示了规划实施评估研究的重要性以及困境，并依据不同的规划阶段、内容和方法对规划评估类型进行了划分。以规划实施结果和实施过程作为评估的主要内容，结合规划评估理论及其价值观演变，介绍了开展规划评估的基本思路及具体方法4。 张兵（2000）指出从政府到规划师都在不断地编制各种各样的规划，但是事后真正严谨、可靠的
13、规划实效评估却极少去做。无论旧的规划实施的效果如何，新的规划总是不断地被编制出来。而唯一可以感知规划有效抑或失效，成功抑或失败的途径却常常是通过规划师本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来做判断7。 吕晓蓓和伍炜（2006）指出当前我国规划实践中存在问题，需要结合国外规划评估的理论和实践经验，对规划评估的主要程序及各阶段工作内容进行规范，并提出三项建议：一是将规划评估制度纳入到法律法规当中，成为规划实践中的必要程序；二是对各类型规划实践开展规划评估试点工作；三是制定和完善相关技术规范和实施细则，规范规划评估的程序和行为8。 目前，我国规划评估的实证案例研究主要是从规划实施状况和规划成果的比对，
14、评估规划实效如何。 孙施文和邓永成（1997）选择上海市 1980-1990 年作为研究时段，在每个调查抽样年度选取两个月份（4 月和 12 月）的所有规划批准案件进行调查和统计，调查规划和实际用地之间的差异，然后通过对规划管理体制的分析，检讨规划在建设中的作用及主要原因9。 蒲向军（2005）则采用 GIS 工具，对天津市 1984、1995 和 2002 年的总体规划与实际用地的情况进行了比照，检查用地的吻合度及用地吻合度在不同空间地域的分布，从而分析评估其实施效果。然后通过调查问卷和访谈的方式，来分析影响规划实施的因素10。 3 总结与启示 从国内外规划评估研究的比较可以看出，国外规划评估研究的发展是从事前评估向事后评估、从侧向单一的“结果评判”向关注多元的“过程检测” 、从技术价值观、道德价值观向综合的价值观转变5，尤其是对规划意图和政策的评估。这样的演变不仅完善规划评估本身，同时也逐步完善了城市规划的总体知识架构。然而，我国由于规划信息的欠缺和规划评估研究有限，对规划实效的评估仍然局限于对规划评估理论的研究和少数实践案例的探索。要引起社会广泛重视并在规划实践中依法开展，必须强化和巩固规划评估的法律地位和实施程序，充分体现城市规划的政策属性。
