1、城镇化核心是让农村人口市民化未来的城镇化就是让农民进城，就是让农民进城后真正融入城市经济生活中，这才是未来城镇化的核心与实质。 改革开放以来，中国城镇化取得了长足进展。而近期，城镇化更被决策层赋予了新的内涵。 2012 年 12 月 4 日中央政治局会议公告里，就明确把城镇化作为未来中国经济扩大内需的主要方式。该公告指出， “要积极稳妥推进城镇化，增加城镇综合承载能力，提高土地节约集约利用水平，有序推进农业转移人口市场化。 ”同时，中央经济工作会议也强调，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。其中包括构建科学合理的城市布局，有序推进农业转移人口市民化，把生态文明理念
2、和原则全面融入城镇化全过程。 也就是说，无论是 2013 年还是未来几年，政府都会把城镇化作为整个国家经济增长之动力，并通过城镇化来带动整个中国经济发展与转型。或如有人所说，城镇化将是未来经济发展之红利。 中国新型城镇化的核心与实质 十八大后，新一届政府把“城镇化”作为未来经济发展之重心及经济增长之动力，这个思路是正确的，方向也是对的，也与现代文明社会经济发展京城相合拍。 笔者认为，政府还应把“城镇化”推进一步，使之变为“城市化” 。也就是说，我们“城镇化”的核心，不仅仅是让农民走出来到离农村不远的乡镇居住，更为关键的是要让农民成为真正的市民，实现产业的转型，同时完善乡镇城市服务功能。此外，就
3、当前中国地方经济发展态势来看，不仅城乡之间存在严重差距，而且地方与地方之间、东部沿海与中西部地区之间存在巨大的差距。未来中国城市的发展也是多层次多元化的，对把城市化的发展仅是限制在“镇”上，根本就无法满足中国现实城市化的发展要求。只有一个多层次多元化的“城市化”才能使传统的农村与城市二元经济结构得以调整及融合，并满足现代中国多元化的城市发展要求，才能让农民真正进入城市，让农民人口真正的市民化。 从这个定义可以看到，城市化的第一件事情就是要让农村居民转换为城市居民，并在这种转换的过程中实现个体城市社会化的转化。如果没有让农民进城并让他们真正成为城市居民，并让他们真正地融入城市的社会生活，那么这种
4、城市化并不是真正的城市化。比如，尽管当前大量农民进入城市务工，但他们在城市没有根基，没有所必需的住房、没有城市身份、没有平等就业与教育机会等，只能从事最低收入工作等。目前中国城镇化率超过了 51.3%，但按户籍人口仅约为 35%。两种人口统计相差 16.3%，或者说有 1.8 亿农民没有进城。正如不少研究者指出，当前中国的这种城市化只是“伪城市化” ，农民进城也只是“过客” ，而没有成为真正的城市居民。 可见，城镇化的核心或实质就是让农民进城及农民的市民化，就如中央经济工作会议公告所指出的那样，农村人口转移的市民化。而这种农村居民向城市居民转换，不仅仅在于其户口迁移改变农民的身份，而是通过农民
5、进城来改变他们的生活方式，向城市生活方式的转化。 这种农村人口的市民化反映了城市人口增加、城市空间扩张，景观、社会及生活方式等新的城市环境的形成。在这种过程中，表现为城市数量的增加和城市规模的扩大，导致人口在一定时期内向城镇聚集，并在这种人口向城市聚集的过程中同时把城市的生活方式向城市周边扩散，并在区域产业结构不断演进过程中形成新的城市空间与地理环境等。也就是说，如果城镇化不能让农村人口城市聚集、中小城市人口向大中城市聚集，让进入城市的农村人口的生活方式发生根本性转变，而仅是建筑更多的钢筋水泥空盒，那么这种城镇化不仅是伪城镇化，也不可能成经济增长之动力，是不可持续的。 前十年的城镇化是让城镇化
6、率上升到 51.3%，但实际的城镇化率只35%，2 亿多农民进入了城市打工，但他们并没有在城市真正住下来，更没有融入当前的城市经济生活中。这些生活在城镇化边缘的农民，既无法分享社会增长之成果，也没有改变其生活方式。资料表明，由于当前国内农民的收入水平不及城市居民的四分之一，农民的消费也就无从增长。这就是“伪城镇化”的结果。因此，未来的城镇化就是让农民进城，就是让农民进城后真正融入城市经济生活中。这才是未来城镇化的核心与实质。 十八大后，无论是中央政治局会议的公告还是中央经济工作会议的文件，有一个特别有新意的提法，就是要积极稳妥推进城镇化，这种城镇化是把城镇化与农村土地使用效率、与有序推进农业转
7、移人口市民化。即未来中国城镇化就是农民进入城市的城镇化，就是让成千上万的农民真正进城。 可以说，该文件所提出的“农业转移人口市民化”是一个十分有新意的提法，是目前所提倡的有质量的城镇化。如果这样，这种城镇化将成为中国未来城镇化的发展方向。 因为农民进城，不仅需要提供大量的基本居住条件或住房，而且会完全改变农民生活方式、消费与收入水平，真正改变中国现代化的进程。比如，如果要让农民真正融入城市及住房是居民生活消费品，那么国内住房市场居民的住房潜大需求是非常大的。正如李克强主持制定的十二五规划纲要提出，在十二五期间，将有超过 5，000 万农村人口进入城镇成为城市人口，这将有效释放巨大内需潜力，再加
8、上中小城市居民进入大城市，城市居民的住房需求具有一个无限大量，再加上相应城市基础市设施建设投资，对拉动城市经济增长是巨大的。这就是城市化对经济增长的巨大动力。 在这里，不仅会生发出大量的农村居民对住房的消费需求，而且也能够让进城后的农民各种消费水平全面提升，生活方式的改变及就业机会增加。国内城市就能够在这个过程扩张与发展，它将成为未来中国经济巨大消费的新增长点。如果农民进城享有平等的教育与就业机会，如果农民收入水平全面提升，只要现有的农民居民消费水平达到当前城市居民的消费水平，那么中国会涌现一个巨大的消费需求。至少要让中国GDP 增长要翻一倍以上。 同时，在这种城镇化的过程中，也是农村社会结构
9、、经济结构及土地使用方式等发生重大变革的节点。因为，农民进城就可让农民土地重新集约流动与经营，中国现代新农业也就在这个过程中得以现实。可以说，只有现实了让农民真正成为市民的城镇化，这种城镇化就能真正成为中国未来经济发展最为重要的消费增长点及未来中国经济增长之动力。有质量的城镇化实现的前提条件 当大量的农民向城市流动、大量的中小城市居民向大城市或一线城市流动时，他们面对的第一个大问题就是有一个遮风避雨的安居之所。可以说，居住条件的解决既是农民得以进入城市的生活基点，也是城市化过程居民最大潜在内需。对进入城市的居民基本居住条件如何来解决？当前市场流行都着“住房双轨制”观念，认为“市场归市场，保障归
10、保障” ，即中低收入居民的住房由政府保障性住房来解决，而住房市场的价格政府不要干预过多，让市场自由定价。可以说，如果当前这种观念是未来城镇化的观念，那么它将严重阻碍未来中国城镇化的进程。 因为，在未来中国城镇化进程中，中国的住房市场发展可以借鉴德国等大国住房发展模式，绝对把住房看作是一种生活消费品，不允许居民把住房作为投资赚钱之工具。如果用严厉的法律制度把住房界定为一种严格意义的居民生活消费品，而不是赚钱的工具，那么绝大多数居民的住房问题就能够通过市场的方式来解决，而政府所要生产的保障性住房也就十分有限，只能是让城市极少数极低收入或无收入民众有一个基本居住条件。 应该对当前中国住房市场政策进行
11、重大的调整。如果住房市场不能够转型为一个消费为主导的市场，住房市场赚钱功能不去除，那么这种住房消费需求是无法释放出来的。因此，要保证未来中国城市化的愿景得以实现，或把居民潜在住房需求转为为实现的需求，就得对当前所有的住房法律制度、住房政策进行重大的改革。而这种住房制度的重大改革首先就得清除那些严重阻碍绝大多数居民住房的潜在需求转化的制度障碍；改革当前严重侵害民众利益的土地管理制度及住房预售制度；用有效的经济杠杆来遏制住房投资投机炒作而不是偏要采取政府行政干预的限购办法等。 在此基础上，对住房市场立法，比如制定住宅法 ，严格界定住房市场所生产的住房第一要务就是保证生产安全舒适及绝大多数居民有支付
12、能力购买的住房，界定住房的基本宗旨。与住房相关的其它法律制度都围绕着这个宗旨来制定。而这些法律制度制定再也不能走由某种职能部门制定的老路。在公共决策的基础上，才能制定出真正有利于中国绝大多数民众的住房政策，才能平衡住房市场众多当事人利益关系，才能把广大民众的住房消费需求真正释放出来。 其次，要让农民进城，就得对现行的土地制度和户口制度进行重大改革。户口制度的重大改革，保证农民进城自由迁移，享受教育与就业机会上的平等。未来中国城市化的实质就得真正地全面放开户籍制度，让每一个农民及城市居民都有自由迁徒的权利。让农民成为真正的市民。可以说，有质量的城镇化就得从这里开始，只有在上述前提条件下展开的城镇
13、化才是有质量的城镇化，否则中国城镇化有可能走上前十年来的老路。 新型的城镇化不仅仅是 城市空间的扩张 最近关于城镇化的讨论与信息蜂拥而来。这些讨论的重点都在放在城镇化增加固定资产投资需求的增加，放在农民进入城市住房需求增长、城市化将培养 6 亿中产阶层的消费等方面。这种对城镇化的理解，与最近中央所强调的城镇化的含义有较大偏离。 随着中央经济工作会议的城镇化概念的提出，无论是中央还是地方，无论实体经济还是资本市场，基本上都把“城镇化”看作是未来经济增长之动力。而这种城镇化更多的是城市版图的扩张（比如城市群的出现） 、城市基本建设投资增加、城市人口增加所带来的住房需求成长等。可以说，这仅是对早几年
14、城镇化的理解与延伸。如果说，未来中国的城镇化所谓的城市版图的扩张，那么这种“城镇化”要走多远是不确定的。 就当前全国所掀起城镇化进入“炒版图”概念的现象来看，实际上与中央政府所提倡的有质量的城镇化是有很大差别的。因为，中央经济工作会议所强调的城镇化是有质量的城镇化。即“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。其中包括构建科学合理的城市布局，有序推进农业转移人口市民化，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。 ”我们应该看到，有质量的城镇化的核心是有序推进农业转移人口市民化。 但实际上，当前各地方及政府职能部门所强调的城镇化与有质量的城镇化是不同的。比如，当前国家部门
15、所强调的打造新的城市群，地方政府所提出加快城际轨道交通等项目建设、要求建筑业总产值如何突破、提倡打破行政区约束进行跨地区资源配置及打造地方特色的城镇群建设等，基本上仍然是在前十年的城市发展思路走。即这种城镇化仅是强调城市扩张，并以此扩张来带动整个地方固定资产投资，及带动相关产业成长与繁荣。如果这样城镇化即使可把生态文明融入到城镇化过程，建设智能、绿色、低碳的现代住宅，但是，这仅是在旧有的思路加上一个技术性的建筑标准，而这些内容只要相关部门颁布一个新的建筑标准，并没有真正把握有质量的城镇化的核心。 总之，有质量的城镇化最为核心的应该是“有序推进农业转移人口市民化” ，就是要让农民进城。而要让农民进城，政府的经济政策并非就城市空间的扩张上，而应该对中国当前的教育制度、就业制度、社会保障及医疗保险、公共服务制度等进行改革。以便让农民转换成为市民创造条件。只有这样，农民才能进城，才能让有质量的城镇化得以实现。否则，中国城镇化仅是“炒版图”概念，既无法发展繁荣，也不可持续。（作者单位：中国社科院金融所）
