1、从东南亚烟雾污染事件看跨界污染的解决机制及中国与东盟的环境合作摘 要 1997 年印度尼西亚的森林大火造成了东南亚地区的跨界烟雾污染，东盟各国认识到环境污染对经济发展和公众健康的严重后果，加紧展开了地区合作。为消除火灾及烟雾污染所产生的影响，召开了多次会议，达成了多项决议、宣言、行动计划等，形成了一系列的跨界污染解决机制，为中国和东盟的环境合作提供了可借鉴的经验。 关键词 烟雾污染 东南亚 跨界污染 解决机制 环境合作 作者简介：曹璐，广西大学 2010 级环境与资源环保法专业硕士研究生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）01-163-02 东
2、南亚具有丰富的自然资源，为该地区国家的经济发展提供了基础，但也随之产生了环境问题。森林火灾造成跨国界烟雾污染，加剧了全球的环境压力。为此，东盟各国把环境保护和防止跨界烟雾污染视为维护该地区经济增长和社会长期发展的必要条件，就此展开全面的合作与协助。 一、跨界烟雾污染的界定 跨界污染也称越境污染，迄今为止国际上尚未对其形成统一的认识和看法。 1982 年国际法协会通过的适用跨国界污染的国际法则中规定：“跨国界污染指污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而在另一国的领土产生有害的后果。 ”2004 年国际法委员会向联合国大会提交的国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案 （预防
3、部分）中提到：“跨界环境损害是指一国管辖或控制下的地区内进行的任何危险活动，对另一国管辖或控制的地区所造成的对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。 ” 烟雾污染属于大气污染的一种，是指由于焚烧、尾气排放、燃烧燃料等行为产生的烟气、雾状物或工业排放的粉尘等给大气造成的污染或多种污染物混合体所形成的烟雾。笔者认为跨界烟雾污染是：通过对作为媒介物的空气的污染从而对两个或两个以上国家或国际区域（公海、南极洲、宇宙空间等）的环境造成污染的现象。 二、1997 年东南亚烟雾污染事件的经过及应对措施 受厄尔尼诺现象的影响，印度尼西亚苏门答腊和加里曼丹地区发生持续干旱，农民和木材公司为开垦新地而烧林毁林
4、，于 1997 年 8 月 30日人为造成了严重的森林大火，至少有 75 万公顷森林被烧毁。火灾造成的空气污染已使 1 万多印尼居民患急性呼吸道疾病，至少 2000 万印尼人处于低劣的空气包围中，有些地方的能见度一度降为零。9 月 26 日弥漫的浓烟引起印尼一架航空客机撞毁，机上 234 人全部丧生。同日夜晚，在马六甲海峡发生了两船严重相撞的灾难事件。 在风力的影响下，烟雾很快蔓延至马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国和文莱等东南亚国家，污染面积不断扩大。马来西亚始终笼罩在大火所引发的烟雾中，白天如同傍晚，沙捞越（马来西亚的一个州）的烟雾污染已达威胁生命的程度，全市处于紧急状态；有花园城市美誉的新加
5、坡也是终日笼罩在烟雾弥漫之中，空气污染也达到了历史上最为严重的程度；菲律宾、泰国和文莱也受到了不同程度的波及，当地的工作和生活也遇到了一些困难。 此次森林大火造成的各类损失约为 14 亿美元，对生态环境造成了巨大的破坏，空气质量显著下降，严重影响到人们身体的健康。同时造成了温室气体排放、森林资源破坏和生物多样性损失等，对世界环境造成极大的负面影响。 空前的森林火灾引起了国际社会的关注。印度尼西亚同意接受外国协助扑灭这场森林火灾。马来西亚 9 月 24 日调派了 1031 名消防员协助扑灭已燃烧印尼 8 万公顷森林的山火，新加坡、马来西亚协助印尼进行人工降雨。世界银行表示愿意提供紧急援助资金，联
6、合国机构也伸出援助之手。德国表示愿意出资 500 万美元协助印尼扑灭火灾。 三、东盟解决跨界烟雾污染的机制及其成效 （一）各种决议、宣言、行动计划等文本性文件及其成效 1.关于环境和发展的雅加达宣言 。宣言中提到，东盟应更加关注由森林火灾引起的越境污染，以及所造成的生态、经济、健康和政治影响。明确规定了，阻止国内污染源的扩散，控制易产生越境污染的我行为。在必要时刻，各成员国要团结合作，共同行动，并相互提供援助。 2.区域烟雾污染行动计划 。该计划主要致力于三个优先领域：通过更好的管理和实施行动计划预防森林和陆地火灾的发生、建立森林火灾监控机制、加强陆地和森林火灾防范能力建设等。这一行动计划已经
7、卓有成效，如新加坡志愿者为印度尼西亚和马来西亚提供卫星照片，让其及时发现火灾。 3.针对 1998 年 1 月在印度尼西亚加里曼丹发生的又一次森林大火，东盟国家的环境部长们开会通过了一项联合声明，要求国际社会提供援助，以对付这次来势凶猛的森林大火。声明同时希望印度尼西亚和马来西亚两国加大力度执行 1997 年达成的一项双边协议，以增强共同抵御火灾的能力。 4.东盟跨境烟雾污染协议 。2002 年 6 月，十个东盟成员国共同签署了该协议，同意采取单独的和共同的行动评估烟雾的来源、成因、性质和程度，通过运用完善的环境政策、实践和技术，防止和控制灾害的源头。号召建立一套由国家支持的防范制度，包括使用
8、热感卫星监控、打击纵火犯、严惩不负责任的林场主等手段，包括监控防备、技术合作、信息交流、简化关税和发生紧急状况时简化移民手续等。 2003 年 11 月 25 日，该协议经文莱、马来西亚、缅甸、新加坡、泰国和越南等六个东盟成员国批准生效。这标志着多年来致力于解决跨境烟雾污染问题的协调和机制的地区努力达到了顶峰。该协议是第一个具有法律约束力的、业已生效的东盟地区环境协定。联合国环境规划署认为，该协议是解决跨境问题的全球行为模式。 （二）东盟解决跨界烟雾污染的组织机构及其成效 1.东盟环境部长会议。该会议主要负责与环境相关的政策性事务，自 1981 年以来坚持至少每三年举行一次。如 1999 年在
9、新加坡召开的会议，回顾了印尼大火的解决措施以及东盟区域烟雾行动纲领的执行情况；2003 年在柬埔寨召开的会议就森林防火、越境薄雾污染防治等议题进行了讨论；2006 年在苏门答腊岛召开的会议就如何扑灭森林大火，治理本地区的烟雾问题进行的探讨。 2.东盟环境高官组织。该组织受 4 个环境工作小组的辅助，其中之一就是关于控制烟雾任务的技术力量。1995 年第六次东盟环境高级官员会议上通过了组建“救火特种部队”计划。1998 年第九次东盟环境高官会议上，决定对东盟环境合作的组织机构进行改组，针对东盟日益严重的烟雾污染，增加了一个特别工作组东盟烟雾特别技术工作组。东盟环境高官组织的建立标志着较为完整的东
10、盟环境合作框架已经形成。 （三）东盟与中日韩 10+3 环境合作 从 1999 年开始，东盟与中日韩启动了 10+3 框架下的环境部长会议机制。它是东盟 10+3 合作框架下环境保护领域的高层对话机制。2003 年第二届东盟-中日韩环境部长会议主要对全球环境问题、陆地与森林大火和跨国界烟雾污染、可持续森林管理、公众意识与环境教育等 10 个潜在合作领域进行了讨论。 （四）其他方式 由于东南亚地区大部分跨界火灾都是由于非法燃烧引起的。1999 年4 月，东盟决定实施零燃烧计划。为了促进种植公司实现零燃烧计划，东盟建立了种植公司之间的对话机制，还出版了一系列实践性较强的指导丛书。一年后，东盟环境署
11、还达成了一致协议，处罚了一些非法燃烧的企业，并对一些大种植公司以非法公开燃烧为由进行调查或起诉。 自 2000 年 4 月以来，印度尼西亚、马来西亚、新加坡等国定期会晤，同意继续在三个领域加强合作：马来西亚集中力量用于火灾预防，新加坡的重点在于展开卫生监测，印尼的重点在于森林消防，加强灭火能力。设在新加坡的东盟专门气候中心的数据向所有东盟国家公布。这种联络加强了东南亚地区对火灾的早期预警系统。同时通过亚洲开发银行的贷款支持，各国协商建立了一个预防和消除森林火灾的“东盟跨境烟雾污染控制协调中心” ，以推动控制土地和森林火灾的影响。 四、从东南亚跨界烟雾污染事件看中国与东盟的环境合作 中国和东盟面
12、临着许多共同的环境问题。基于地缘关系，中国与东盟共处于一个发展区域内，所面临的生态环境是一个整体。环境污染造成的影响是跨国界的，除了危及相关国家，还可能导致一系列连带性后果，尤其是大气污染、水污染造成的生态环境问题更是如此。这使得任何国家想要在自己的主权国家疆界内控制环境污染非常困难，需要相邻国家、位于一个生态区的不同国家进行紧密合作，采取共同行动。因此，中国只有与东盟展开广泛的环境合作才能真正解决跨界污染问题。 我国经济快速发展，对外贸易额连年增长，但环保观念还不够深入。大多数企业只顾追求经济目标，而轻视环境效益。环境作为一种公共物品，具有非竞争性和排他性，仅靠市场机制无法满足，必须靠政府的
13、干预来弥补市场缺陷。我国已加入中国东盟自由贸易区，无论在陆地总面积、总人口数、经济力量还是在国际上的声望地位都排在首位。为了中国和东盟经济和环境的可持续发展，我国应作出以下积极的努力： 第一，加强法律的制定和标准的协调。东盟环境合作的一个重要方面就是环境法律与标准的区域性协调。为了促进环境保护和可持续发展，东盟国家已起草了一个综合性的法律为各国提供了政策框架。如规定了对有害气体实行有限排放，对从工厂、火车站、能源厂等大烟囱排放的烟雾以及其他的污染进行限制。中国与东盟大部分国家都是发展中国家，都面临着发展本国经济的重要任务。为了经济发展而吸引外资，有可能会重视贸易而使环境保护变得薄弱，在改善福利
14、的同时成为发达国家转移污染物的“垃圾场” 。因此，在环境合作中，不能只关注眼前利益而不顾长远利益，不能为了短期的经济目标而降低环境标准，这就需要中国与东盟共同制定适合本区域的环境标准。 第二，提高我国公众的环境意识，加强环境教育。实现可持续发展是人类长期的目标，这需要数代人的共同努力，环境教育必不可缺。中国与东盟在经贸合作中，有必要进行教育领域的合作与交流，尤其是环境教育方面。在交流新的教育成果、环境科学研究成果的同时，注重生态环境保护的意识交流，使受教育者树立区域环境整体性的意识，从而采取共同的环境行动。 最后，提供信息、技术、人力等方面的援助，帮助东盟各国设立环境预警机制，建立防止措施来提
15、高环保能力。如提供地震、气象预测、水污染监测、农业生产与水产养殖技术，传授植树造林和退耕还林等经验。2006 年第五届东盟中日韩环境部长会议上通过的决议在环境与可持续发展领域发挥了重要作用。中国已在 2007-2009 年向发展中国家提供 50 亿美元的优惠贷款，用于支持其基础设施、教育、环保等合作。今后中国将通过与东盟开展更加密切的环境合作，以促进东盟各国的可持续发展。 参考文献： 1王泽编.东南亚国家经济贸易法律研究丛书东盟.中国法制出版社.2006 年版. 2曹云华主编.东南亚国家可持续发展研究.中国经济出版社.2000年版. 3王伟中主编.国际可持续发展战略比较研究.商务印书馆.2000 年版. 4张学强.浅析跨界损害的国际法律责任.金卡工程（经济与法）.2009（4）. 5陆亚琴.环境保护：东盟合作的新议题.云南财贸学院学报.2003（3）. 6李昕蕾.变迁中的地区环境治理以东盟环境合作为例.东南亚纵横.2008（4）. 7新浪新闻.http：/
