1、从土地节约集约角度看未来我国城镇化的发展方向改革开放后，我国的城镇化进程进入加速阶段。根据国家统计局的报告，截至 2011 年底，我国的城镇化率达 51.27%，城镇人口首次超过了农村人口。中国共产党第十八次全国代表大会上的报告指出，未来我国将坚持走中国特色新型城镇化道路。在改变土地使用方向提高土地使用效益、集中配置土地资源提高土地使用效率等原则的指导下，我国城镇化进程中初步显现了集聚效益，但也存在用地结构不均衡、土地资源浪费严重等问题。笔者首先从土地节约集约角度分析了我国城镇化的现状问题，然后在规划、产业、经济、法律等领域相关理论的指导下，提出了未来我国走节约集约新型城镇化道路的具体建议。
2、一、我国城镇化的土地利用现状问题 1.城镇规模的盲目扩张 随着人口不断从农村进入城镇，扩大城镇用地规模满足各类用地需求本无可厚非。确定合理的城镇用地规模总量或增加量，或者说确定合理的城镇用地边界显得至关重要。若城镇用地规模总量偏小，则可能导致城镇土地资源供应紧张，成为城镇发展的瓶颈；若城镇用地规模总量过大，则会导致土地资源闲置、征地矛盾突出等问题。西欧、北美等国家一般采用城镇边缘绿化控制带来严格控制城镇规模的盲目扩张。而在国内，除深圳等少部分城市采用了生态控制线等措施来控制城镇用地总规模外，其他城市的扩张势头非常强劲。一方面，虽然国土资源部每年下达各城镇的用地指标，但根据第二次全国土地调查成果
3、，大部分城镇都提前用完了以后若干年的用地指标。另一方面，上海、广州、成都等城市的扩县建区运动正在如火如荼地开展，城镇规模扩张的强劲势头可见一斑。 2.住宅用地供应失衡 住宅用地是城镇用地供给中的一个细分门类，主要用于满足城镇人口居住类建筑的建设需求。住宅用地合理供给的一个关键点是准确预测新增城镇人口的规模，进而预测住宅用地的需求。而目前我国城镇化过程中，住宅用地供应严重失衡现象非常严重。首先是在房价高企的表象之下，实质是部分城镇的住宅用地总量供给不足，或者是住宅用地供应结构出现严重问题。其次是部分城镇在发展经济、纵容投机等因素的诱导下，住宅用地过度供应，造成空城现象严重。北海、鄂尔多斯、海南等
4、地的“鬼城”一个接一个出现，不能不引发我们的思考。 3.工业用地盲目增长 工业用地是指独立设置的工厂、车间、手工业作坊、建筑安装的生产场地、排渣（灰）场地等用地。工业建设可带动城市经济、就业、建设等方面的发展，因此受到各城镇行政机关的高度重视。改革开放以来，从国家到地方各级行政机关纷纷设立经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等各类开发区。截至 2003 年底，全国设立各类开发区 6866个，规划面积 3.86 万平方公里。经过清理整顿，到 2006 年开发区数量仍有 1568 个，规划面积仍有 9949 平方公里。2006 年至今，各城镇以新城产业区、总部经济、城市综合体等名义新建的开发
5、区再次卷土重来。根据国家级开发区节约集约评价结果，部分开发区产业发展方向明晰，集聚度高，配套齐全，发展势头较好，但部分开发区仍存在重复建设、扶持落后产能、土地闲置等诸多问题。 4.公共设施用地未配套齐全 公共设施是指由政府或其他社会组织提供的、属于社会公众使用或享用的公共建筑或设备。公共设施用地是指建设上述公共设施所需的土地，按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等用地类别。城镇公共设施的配套直接关系到城镇发展的质量，以及城镇居民生活的幸福程度。受征地制度、土地财政、GDP 政绩指挥棒等因素的影响，地方政府配套公
6、共设施的积极性较弱，而其中教育、医疗卫生、体育、社会福利与保障等类别用地的缺乏程度，从学位紧张、病床位紧张、养老床位紧张等现象中可以看出来。 5.生态环境破坏严重 生态环境是指影响人类与生物生存和发展的一切外界条件的总和。更通俗一点讲，生态环境指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然力量或作用的总和。历史上，生态环境在自然演变过程中，通过物质循环和能量交换，会达到一个相对稳定的平衡状态，从而保持生态环境的稳定和平衡。近年来，随着我国城镇化的加速，凭借着空前强大的建设能力和创造能力，人类增大了向自然索取资源的速度和规模，同时破坏和毁灭了大量的生态平衡元素，加剧了自然生态失衡，带来了一
7、系列灾害。沙尘暴、灰霾、水污染、城市热岛等生态问题不断给我们敲响警钟。 二、我国城镇化的土地利用发展方向 根据国家统计局发布的消息，截至 2008 年年底，中国的人均 GDP 已经达到 3266.8 美元，登上了 3000 美元的新台阶。国际经验表明，当一个国家或地区人均 GDP 超过 3000 美元之后，城镇化、工业化、居民消费类型、消费行为等都会发生重大转变。因此，在党的十八大报告再提城镇化战略时，未来我国的城镇化必然是一条高起点的、新型化的城镇化道路。从土地利用角度看，未来我国城镇化必然会基于资源外延转内涵、资源数量转质量的原则，走一条土地资源节约集约的新型城镇化道路。笔者认为有必要从以
8、下四个方面来强化对未来城镇化过程中土地利用发展方向的引导。 1.引导培育城镇间协作体系 合理确定城镇间分工。城镇体系是在一定区域范围内，以中心城市为核心，各种不同性质、规模和类型的城市相互联系、相互作用的城市群体组织，是未来国际间宏观竞争的重要方式，是衡量一个国家发达程度的重要标志。在国家区域发展规划的指导下，细化区域内部、城镇间的分工协作，对防止城镇间的恶性竞争，有效地按地域系统组织生产和进行行政管理，获取最大经济效益和最佳社会效果，提高城镇体系的综合竞争力，有着极为重要的意义。 合理确定各城镇规模。按照区域内部、城镇间的分工协作规划，综合各城镇的发展基础、时序安排等因素，合理确定各城镇的发
9、展规模。各城镇的发展规模要按照集中度适中，配套经济的原则动态化评估。 2.合理配置城镇内部用地 合理确定城镇主要产业用地方向。基于城镇间协作体系安排的城镇主要产业发展方向，确定各城镇主要产业用地方向和规模。基于土地利用现状，将城镇土地利用类别向主要产业方向和规模调整，支持城镇主要产业的发展。 合理确定城镇各类用地结构。基于城镇内部用地结构均衡、以人为本的指导思想，反思城镇内部用地结构存在的问题，编制或修编城市规划，优化城镇内部用地结构，着重解决中低收入群体住宅用地供应不足，及城镇教育、医疗卫生、体育、社会福利与保障等基础设施用地配套不足的民生问题。 3.注重城镇土地利用的综合效益 在规划编制、
10、土地管理、产业扶持等城镇管理过程中，改变城市发展仅注重经济效益的单级目标，追求城市生态效益、社会效益与经济效益协调发展的综合效益目标。如建设城镇公园体系、分区绿化隔离带、边缘绿化隔离带、沿江绿带、滨海绿带等“生态绿地”系统，切实改善城镇人居环境质量；将教育设施、医疗设施、养老设施等用地类别作为城镇用地优先供给的范围，切实提高城镇人居生活条件；强调“城市复合功能区”概念，将适当的商业、休闲和体育等配套设施引进产业园区，混合布设商业区、居住区建筑，使生产、生活和生态融为一体，给居住就业人员提供丰富方便的城市生活，建设职居平衡、宜业宜居的幸福城镇。 4.鼓励应用新技术提高土地节约集约水平 第三次科技革命方兴未艾，各种新技术层出不穷，其中部分新技术是城镇土地节约集约利用的重大机遇。如新建筑技术一方面可以提高地上容积率、增加投资强度，还可以大力挖潜地下空间，提高土地空间承载能力；新交通技术如地下交通、立体交通等，一方面可以减少交通设施对土地的占用，另一方面可以增加交通运力，更好地满足民众的交通需求。因此，各城镇应鼓励各种新建筑技术、新信息技术、新交通技术等的应用，从技术上提高土地资源的节约集约利用水平。 李求军/责任编辑
