1、代建制项目管理模式初探摘要：“代建制”作为我国投资体制改革的一项重要举措，受到了人们的广泛关注。文章主要对代建制项目管理模式进行了论述。 关键词：项目代建制；管理模式；基本特点；优点 中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号： 前言 项目代建制最早起源于美国的建设经理制（CM 制） 。CM 制是业主委托建设经理来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。采用 CM 制进行项目管理，关键在于选择建设经理，
2、一般来说，精通管理、商务、法律、设计、施工等知识和技能，并具有丰富经验和良好信誉，是一名优秀建设经理所必须具备的素质。本文对代建制项目管理模式的特点及实践中的应用进行探讨分享一点体会。 代建制项目管理模式的基本特点 所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离,由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业,代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理,项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。 代建制以市场为依托，以竞争为手段，以提高投资效益为目的，实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的宏观管理，由政府投资项目的直接生产者、提供
3、者向促进者、合作者、管理者和监督者角色转变，体现市场力量在经济运行和资源配置中的作用。代建单位作为独立承担责任的法人，在项目通过政府验收前一切风险自担，包括超概算和工期延误引起的投资增加(投资控制在概算内除外)。代建单位的报酬通过招标方式确定，其资金渠道一是概算确定的大部分建设管理费，二是概算投资竣工决算结余奖励。 其主要特点是：按“建用分开” 、 “专业化管理”和“市场化运行”原则，将项目法人(建设单位)在建设期间的职责划分出来，通过招标等方式，以专业项目管理单位代替建设单位行使建设期项目法人职责，由此形成投资人、使用人、建设期项目法人三者相互制约的政府投资项目管理新模式。代建制割断了建设单
4、位与项目使用者之间的利益关系，以合同形式界定委托人、代建人、使用人三方权利义务，从而建立三者之间更为有效的约束、激励和相互监督制衡机制，既保证政府从质量、工期、造价等方面对项目实行更严格的控制和约束，又确保代建单位在招投标和项目管理上能更严格地执行国家有关管理制度。由于代建单位不享受项目使用的利益，在控制建设规模方面比使用单位更具积极性，有利于减少使用单位人为扩大建设规模的可能，从法律、机制、市场三方面实现对项目投资与预算硬约束。此外，代建单位由市场竞争产生，与行业部门和使用单位利益脱钩；政府主要把握产业政策和宏观决策，项目实施通过市场机制管理，有助于规范政府管理行为，政事、政企分开，落实项目
5、法人责任制。 代建制项目管理模式的主要工作内容 一个完整的全过程代建管理合同，代建单位一般要履行以下职责： （1）依据项目建议书、批复内容组织编制项目可行性 研究 报告； （2）组织开展工程勘察、规划设计等招标活动； （3）组织开展项目初步设计文件编制修改工作； （4）办理项目可行性研究报告审批、土地征用、房屋拆迁、环保、消防等有关手续的报批工作； （5）组织施工图设计； （6）组织施工、监理和设备材料选购的招标活动； （7）负责或协助办理开工报告、建设工程规划许可证、施工许可证、施工图审查和消防、园林绿化、市政等工程实施中有关的手续； （8）负责工程合同的洽谈与签订工作，对施工和工程建设实行
6、全过程管理； （9）审核、鉴证工程进度报表及提出进度拨款意见，提出对签证或索赔的处理意见； （10）按项目进度要求上报年度资金计划，并按月向建设单位和有关部门上报工程进度和资金使用情况； （11）组织工程中间验收和交工验收，按照国家规定对工程质量实行终身负责制；编制工程决算报告，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编。 从上面可以看出，代建单位主要从事工程项目管理工作，代建单位并不承担任何工程实体的建设任务。 代建制项目管理模式的优点 长期以来，我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子（如基建办、工程指挥部等）进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知
7、识，不完全清楚投资规律和基本建设程序，不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此，难免出现各种管理不善的现象，如决策不够成熟，随意调整方案，前期及实施阶段各环节之间相互脱节，工程建设周期长，工作效率不高，投资效益低下等。同时，基建班子一般在项目建成后随即撤消，在建设中积累的经验教训不能转为技术资源，供其他单位或后续项目借鉴。 而采用代建制项目管理模式的建设实践说明“代建制”与过去的“自建制”相比，代建制有六大优点： 项目决策更加科学深入； 项目管理水平和工作效率大幅提高； 项目控制得到真正落实； 竞争机制发挥充分作用； 有利于遏制腐败； 政府对项目的监管更加规范有力。 代建制项目管理模式的风险分析
8、 从目前代建制的实施情况上看，代建制的风险分配是不均衡的。代建单位的风险主要来源于 2 个方面： 1、收益与责任赔偿风险不均衡 代建人收益来自代建管理费和项目投资节余奖励。代建制采取经济合同监督制，代建人的收益体现在两方面： 一是在招投标中确定代建单位管理费，一般不超过财务规定的建设单位管理费的 70。而且多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费取费下限和严格的标准，激烈的市场竞争使各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，导致代建管理费用一降再降； 二是项目建成竣工验收，并经竣工财务决算审核批准后，如决算投资比合同约定投资有节余，建设实施代建单位可参与分成，通常认为其中不低于 30的政
9、府投资节余资金可作为对建设实施代建单位的奖励。但是，目标成本如何合理确定也成为一个难点。 而对于代建制责任赔偿的规定要求代建人提供项目投资额1050的履约保函，并约定赔偿责任。如果代建人在建设过程中擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工程延长、投资增加或工程质量不合格，所造成的损失或投资增加额一律从代建人的银行履约保函中补偿；履约保函金额不足的，相应扣减项目代建管理费；项目代建管理费不足的，由建设实施单位用自有资金支付，同时该代建人在一定时期内不得参与当地政府投资建设项目代建人投标。 根据以上对代建单位的收益和责任赔偿的分析可以看出：代建单位的收益与责任赔偿风险是不均衡的。 代建
10、制制度主体资格风险 实践过程中代建人在国家基本建设程序中没有授予认可的法律地位。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理、备案部门等方面的认可，实际操作过程中遇到很多困难。实际上仍必须使用人即传统上的建设方出面进行各项手续办理。客观上降低了代建单位的工作效率，并增加了代建单位在协调管理上的风险。 代建制项目管理模式的未来出路的探讨 传统经济学致力于研究如何将资源进行有效配置，而现代经济学则越来越趋于研究人的行为及其相互关系，倡导获得合作博弈的结果，因为合作博弈才可能提高整体效率。合作博弈强调的是公正、公平、共赢和整体效率 ,由此我们可以得到这样一个提示：“代建制”要想得到健康有序的发展，就要
11、力求做出有利于合作博弈的制度安排。总结近年代建制项目管理模式的实践经验及教训，本文有如下建议： (一)政府应尽快以立法的形式确立“代建制“的法律地位。 目前“代建制”试点工作是由作为政府投资项目出资人代表身份的各级发展改革部门来推动的，但众所周知， 代建制项目管理模式与现行传统的法律环境存在大量不相适应的制度，因此应尽快以国家立法的形式予以规范则成为当务之急。如果政府各个监管部门在“代建制“的权力再分配中得不到一种合理均衡的话，则“代建制”的推行将无疑会面临举步维艰的局面。 “代建制”涉及的政府投资数额巨大 ,政府有关部门不仅应新增相应的管理职能，而且有必要建立相应的管理机构。其职能不仅涉及制
12、订“代建制”相关的法律法规，还应包括：代建人的管理(如资质认定等)、代建招投标管理(如招标代理机构的比选、专家库的建立等)、代建合约管理等诸多内容。 (二)制订相应政策,鼓励政府投资项目的使用单位积极选择“代建制”。 代建项目的使用人在传统的投资体制下其身份是以项目业主 (或称项目甲方)出现的。鉴于其在建设合约中处于强势地位,因而自然享有一定的权力及利益。但在代建制度安排下,使用人的权力仅仅限于项目功能的提出权、项目建设过程的监督权以及项目完工后的验收权。这种权力、利益格局的较大调整,极易诱发使用人的抵触情绪。因此,适当兼顾使用人的利益对推动代建制度也是十分必要的。如果没有使用人的同意和参与,
13、代建人单方节约建设资金的愿望是很难实现的。 (三)营造有序的竞争环境,推动代建行业健康发展。 作为我国投资体制改革的一项行之有效的重要举措， “代建制”理所当然地受到了各个方面的青睐与追捧。在全国各地“代建制”试点工作正在如火如荼的开展之际，我们也应清醒地看到，一些与“代建制”性质与内涵甚至完全相悖的做法也在鱼目混珠地大行其道。比如：一些政府机构以行政手段取代市场竞争方式，人为且随意地指定代建单位，有些地方名曰推行“代建制” ，将代建人的选择权与合约的签订权统统交由使用人进行，从根本上背离了代建制的设计初衷；而过高的履约保函要求，又将那些较适合充当代建人角色的咨询管理类企业拒之门外。凡此种种，都直接影响到了“代建制”能否真正健康有序的发展，因此急待加以引导和规范，以营造一个良好的竞争环境。 六、结束语： 代建制项目管理模式作为一项新的制度安排，其对改善政府投资的效率具有重要的意义，但在实践中尚有许多问题亟待研究与探讨。要想有效地降低推行该项制度的交易成本，办法之一就是要使之形成合约博弈的局面。这就有赖于制度安排者既要勇于制度创新，又要做到统筹兼顾。作为业者，我们期待着“代建制”不断走向成熟，并愿意为之添砖加瓦。
