1、鄂尔多斯“空城计”摘要：截至 2012 年年底，我国城镇化率已达 52.57%，但是近年来诸如鄂尔多斯康巴什新城、昆明呈贡新城等“空城”不断被曝光急需引起我们的警惕。本文从政府经营城市的视角对康巴什新城的“空城”现象进行分析，探究其原因，并就如何预防和解决该问题提出了相应的解决措施。 关键词：空城 经营城市 规划 政府职能 以人为本 中图分类号： TU984 文献标识码：A 【案例简介】康巴什新区是鄂尔多斯的政治、文化、金融、科教中心和轿车制造业基地。总面积 355 平方公里，规划控制面积 155 平方公里，一期规划建设面积 32 平方公里，耗资 50 多亿。 2001 年 9 月，鄂尔多斯撤
2、盟设市，提出“拉大、补欠、崛起”的城市化发展战略，构筑康巴什、东胜、伊旗“一市三区”百万人口的城市核心区，打造“服务内蒙古、连接晋陕宁”的现代化区域性中心城市。 2003 年 6 月，市人民代表大会审议通过市政府驻地迁址决议。 2004 年 5 月，新区全面开工建设。 2006 年 7 月，市政府驻地正式迁址康巴什新区。 2008 年，市委二届六次全委会决定举全市之力建设康巴什新区。 2010 年 4 月，美国时代周刊刊发文章鬼城称，没有比这个问题更让众多经济学家、投资者和银行家们夜不能寐的了：中国房地产市场是泡沫吗？ 2010 年，按照康巴什新区“先安商气、再聚人气”的思路，康巴什新区商务局
3、发布了康巴什新区扶持第三产业发展优惠政策及奖励办法 。2011 年，新城康巴什楼市全面崩盘，从 2010 年均价 1 万元/平方米暴跌至 3000 多元/平方米。自此宣告房地产泡沫的破裂。 2012 年 12 月，鄂尔多斯政府从新区的设计理念、近年来人口的增长情况、汽车的保有量及当地的自然环境等方面对“空城说”做出了回应，认为纯属误解。 2013 年，鄂尔多斯政府引进非煤产业推动经济结构转型，其中上半年招商引资到位资金达 343 亿元；与此同时，着力推进城镇化进程，酝酿于全市范围内实施大规模人口迁移计划，将当地靠近沙漠的生态脆弱区农牧人口，整体搬迁至鄂尔多斯市旗所在地，原来的居住区改造为生态恢
4、复区，不再住人。 一、案例背景 根据 2012 年中国城市发展报告显示，截至 2012 年年底，我国城镇化率已达 52.57%，但距离发达国家的城镇化水平还相去甚远。在2014 年中央城镇化工作会议中，我国政府将城镇化作为中国经济发展的重要引擎，明确要求推进建设以人为核心的城镇化，并对我国的新型城镇化发展提出了推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态等六大任务。预计到 2030 年，我国将形成多层次、开放性的城市群体系。 然而，在城镇化迅速发展的背后，各地“造城”之风盛行。今年 7月，国家发改委的一个课程组对 12 个省区的调查显示，
5、平均每个地级市要建约 1.5 个新城新区，144 个地级市规划建设 200 余个新城新区。其中，沈阳要建设 13 个新城新区，武汉也规划了 11 个新城新区。各新城的规划面积和人口普遍超越现实，平均每个规划中的新城面积相当于现有城市面积一半多，规划的新城新区人口基本相当于现有城市人口，其科学合理性值得探讨。虽说这样的大规模开发建设原意是要改善投资环境、展现良好的城市形象，但是如今这不但使我国的国土沦为“大工地” ，同时也引发了城市的无序增长和城市化格局的混乱， “空城”就是这种无序增长和混乱格局的“苦果” 。 二、 “空城”现象的原因探究与分析 （一）经营城市的风险性 90 年代伴随着我国的分
6、税制改革， “经营城市”理念得到了普遍推广。所谓 “经营城市”是指政府在市场经济的条件下，运用市场配置资源的基础性作用，以经营的眼光规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市，不断地提升城市综合竞争力，实现城市的可持续发展。然而，具体在贯彻落实这一新的城镇化建设理念时，众多城市陷入了困境，鄂尔多斯也不例外。 鄂尔多斯是一个资源型的城市，由于煤炭的开发使 GDP 飞速增长，并一举成为了国内人均 GDP 之冠。近年来，当地政府为了促进经济转型，开始了“送煤炭式招商” 。投资商只要达到一定投资额，即可得到煤炭配额。火热开发直接导致了康巴什新区房价的疯狂上涨，也使城市规划一再调整。即经营城市
7、使鄂尔多斯面临了城市建设规模失控的风险。在这一过程中，政府由于资金短缺，通过地方融资平台大量举债，负债经营已成为政府推动新城建设的重要手段。 此外，由于新城刚刚建成，交通、餐饮业等基础配套设施不完善，居民生活出行不便，这亟待政府的大量投资建设。但是由于政府的大量举债，使其在提供城市公共服务领域“缺位” 。而以房地产、煤炭企业为主要引入对象，忽视了产业结构多元化的重要性，新城内的就业机会少，市民居住地与工作地相距甚远，这也成为房屋空置的重要原因之一。可见，不科学的经营城市导致了当地发展的失衡。 （二）城市规划在制定过程中的不合理性 1.规划欠缺科学前瞻性 根据库巴斯新城的规划，市政府的迁址原意是
8、从城市可持续发展角度来解决“小城镇、大工业”和城乡发展一强一弱的矛盾，以及旧城区交通拥挤、水资源紧张的问题，但是随着城市经济的繁荣，原有的城市规划一再更改，未来的人口目标也由最初的 100 万更改为 150 万、再到200 万。政府先前规划的前瞻性缺失为当前的“空城”现象埋下伏笔。 2.规划设计欠缺公众参与 在城市规划中，市民具有公众参与权。虽说鄂尔多斯政府一再强调在新城规划的设计上，大范围挑选了国内外具有优秀业绩的甲级规划设计单位，邀请来自中国工程院、建设部、同济大学等机构资深专家评审把关，编制完成各层次规划，形成了完整配套的规划体系。但是在规划的出台的同时却没有合理有效利用政府与市民的长效
9、沟通机制，忽视了市民的知情权、表达权、决策权和监督权。这也使新城建成后的反复宣传显得尤为无力。 3.脱离实际的规划理念 “先居住，后商业，再商务”是现代化新城规划的一般规律。但是，康巴什新城的建设却是按照“先安商气，再聚人气”的思路。仅仅 2010年，鄂尔多斯就完成了房地产投资 365.7 亿元，同比增长 129.13%。2011年，鄂尔多斯房地产新开工面积达 1300 万平方米，施工总量达 2300 万平方米，完成投资 450 亿元。房地产的投资热直接导致了高房价和高租金，使二、三产业发展成本过高，产业进入门槛较高，盈利能力较低的第二、三产业尤其是第三产业中包括商贸流通、餐饮、旅游、社区服务
10、等居民消费性服务业很难进入新区并快速发展成长起来，加剧了新区未来经济发展的难度和不确定性，这些因素又阻碍着外来人口的流入。 （三）考核机制的不合理性 当前，国内经济在转型、结构在调整，但是来自上级政府的政绩考核机制却未能同步转型，对 GDP、固定资产投资、招商引资等指标的考核仍对地方政府的行为起着主导作用。同时，干部的升迁机制与 GDP 相挂钩也极大地推动了片面追求形象工程的造城运动，使我国的城市化和经济发展土地财政产生严重的依赖，以鄂尔多斯康巴什新区为典型的大面积“空城”被曝光也不令人意外。 三、 “空城”现象对策分析 （一）提升城市经营水平 1.公众参与，充分发挥城市规划在经营城市中的先导
11、作用 城市规划工作作为经营城市的先行者，直接关系到城市的可持续发展问题。健全的城市规划制度不仅可以实现对资源利的合理配置，还能使其成为国家对城市发展规模调控的重要手段。科学合理的城市规划是谋求社会效益、环境效益和经济效益三者协调统一的规划。因此，在城市规划中，要在原有专家论证的基础上，引入公众参与决策机制，加强市民参与度，充分保证其民主性和科学性。 2.转变经济发展方式，明确政府职能转变 在城镇化进程中，政府要坚持以人为本的经营理念，克服盲目地城镇规模扩张，走城市化、工业化、信息化相结合的新型城镇化道路。鄂尔多斯则要在现有较高城市化水平的基础上，转变经济过度依赖于煤炭资源的发展模式，完善产业链
12、，推动产业结构多层次发展，突出城市内涵和功能的现代化，实现“量”的增长与“质”的提高的统一。与此同时，要着力构建服务型政府，不断增强和完善新区功能，集中力量完善交通、商业、文化、体育等公共基础设施建设，满足市民的出行、教育、就业、看病、休闲娱乐的需求，创建最适合人居住的新区环境，从而极大吸引外来人口的入住。 3.正确经营城市文化资源 城市是人类文明的结晶，是历史文化和民族传统的重要载体。城市文化内涵的提升能对城市经济的发展提供强大的精神动力。鄂尔多斯市拥有悠久的历史文化，世界著名的成吉思汗陵位于此处，而且康巴什新区又是首个以城市整体获批的国家 AAAA 级景区。这为城市经济的发展提供了重大的契
13、机。政府应大力发展以旅游、服务业为龙头的第三产业，在保护的大前提下合理的经营历史文化遗产和“城市景区” ，打造享誉中外的城市文化品牌，增强城市的对外吸引力。 4.培育城市核心竞争力 城市的竞争力是一个综合的概念，既包括在某一时间段内吸引并集聚资金、人才、技术、品牌、市场的能力，同时又表现为在更长时间里的发展潜力。 “空城”现象的曝光，使鄂尔多斯不得不面临“填城”的问题。鄂尔多斯市应借力于“呼包银榆经济区”的快速发展，大力发展的装备制造业、IT 产业等新兴产业，形成区域创新群落，通过技术创新和扩散实现掌握核心竞争力产业对其他相关产业的带动和发展，从而促进整个城市经济结构的高度化和合理化；与此同时
14、，政府通过大力招商引资，培养产值超千亿元的产业集群、工业园区和大型企业，带来大量产业工人，使康巴什新区成为他们的生活居住地。再者，可通过生态移民，转移农牧民至新城区，为新城区的发展注入活力。 （二）创新政府考核机制新模式 政府考核机制应破除唯 GDP 论的偏向，从宏观层面全面考核地方政府在经济、政治、文化、社会、生态、党建等方面工作，增加相应指标在评价体系中的权重，更加注重发展质量、发展方式和发展后劲。 1.在城市经济发展方面，不仅要体现经济的总量，还需体现产业结构合理性，需要考核的指标：如 GDP、人均 GDP、固定资产投资额、城镇居民人均收入、农村居民人均收入、第三产业占 GDP 的比重、
15、现代服务业占第三产业的比重等； 2.在城市可持续发展方面，要体现经济的发展质量以及对生态环境的影响，需要考核的指标：如人口自然增长率、资源和能源消耗速率、生态环境退化速率、城市主要污染物排放达标率、人均公共绿地面积、城市绿化覆盖率等； 3.在城市社会发展方面，要体现政府的公共基础设施建设情况和居民的生活质量，需要考核的指标：如人均住房面积、教育普及率、城乡医疗保障水平、城乡居民最低生活保障水平、燃气普及率、市民满意度等； 4.在城市治理结构中，要体现服务型政府的效率，需考核的指标：如政府管理绩效指数、政府透明度指数、政府职能转变指数、政府公信力指数等。 四、案例总结 正如李克强总理所言，城镇化
16、是我国现代化的必然趋势，也是我国发展的一个大战略。近年来，我国经济的蓬勃发展见证了城镇化水平的迅速提升，然而频繁出现的诸如“国际化大都市”的新城规划建设却造就了一个又一个的“空城” 。这不仅劳民伤财，而且不利于经济的可持续发展。因此，就十八届三中全会中提到的“走中国特色新型城镇化道路，推动以人为核心的城镇化”仍然是亟待我们探讨的一项重大课题。 参考文献 1.李燕凌.市政学导引与案例M.北京：中国人民大学出版社，2011 2.光欣. 迷局:一座豪华空城的诞生鄂尔多斯市康巴什新区空城现象调查. 中华建设,2012（1）. 3.周姮.“空城”频现，城镇化如何破题. 房地产导刊 ，2013（10）. 4.尹成果. 城市经营：一种新的城市公共资源配置机制与城市治理模式研究.2005 年博士生论文.西北大学. 5.黄溶冰，王丽艳. 资源型城市经济转型:城市经营视角的解读.中国行政管理 ，2009（2）. 作者简介 夏腾峰（1992） ，男，浙江宁波人，中南财经政法大学公共管理学院本科生，主要从事城市经济管理研究。
