1、对新一轮村庄规划的思考摘要：2013 年，随着新型城市化的提出，广州市新一轮的村庄规划又如火如荼地开展起来。面对新一轮的“村庄规划大会战” ，本文从分析广州市村庄现有的特点和发展趋势出发，回顾和总结以往多轮村庄规划，剖析当前村庄规划存在的难点和问题，并基于广州市村庄规划的实践提出了“科学分类、平衡用地指标和三规合一”等建议，望能为今后村庄规划提供理论研究和实践基础。 关键词： 乡村规划,新型城市化,城乡统筹,公众参与 中图分类号：TU984 文献标识码：A 2013 年，随着新型城市化的提出，广州市新一轮的村庄规划又如火如荼地开展起来。按照计划，广州市 2013 年要推进全市 1142 条村庄
2、的规划，俨然一场“村庄规划大会战” 。这场新一轮的“大会战”是否会切实为村庄以及村民带来他们最期待的改变和成效，我们还不得而知，但是面对城乡发展的需要，面对十八大三中全会提出的“健全城乡发展一体化体制机制”等要求，面对这一轮村庄规划需要解决的问题，我们应该对村庄规划这一课题进行重新整理与思考。 1 当前广州乡村地区规划的概况 1.1 广州乡村地区空间发展的特点 在广州处于快速工业化和城市化阶段，乡村地区不再仅仅处于城市地区的边缘地带，而是发展成为与城市地区在经济、社会各个方面高度关联的地区，这其中有被城市建成区包围、半包围的“城中村” ，有处于城市规划区内、靠近城市蔓延边界、属于城市化郊区的“
3、城边村” ，有受工业化、城镇化发展影响较大的、处于城市发展的影响范围内或处于城镇密集地区、有转化成小城镇可能的“远郊村” ，还有仍然以农业为主导、属于非城镇化地区的“自然村落” 。这些乡村尤其是“城中村”和“近郊型乡村”的存在和发展在城市建设用地日益紧缺的背景下，直接影响着城市化的进程和城市社会经济进一步的发展。因此，乡村地区的建设问题也就不再被视为城市地区建设问题的附属物，乡村地区应获得与城市地区同样平等的地位。 1.2 以往村庄规划的回顾 广州自 2005 年以来进行过多次村庄规划实践，包括社会主义新农村规划、名镇名村示范村建设规划、宜居村庄规划、北部山区帮扶规划以及美丽乡村规划等，这些规
4、划的编制和实施在一定程度上改善了村庄的环境、完善了村庄的基础设施。这些规划对村庄空间形态、用地布局和生产设施等进行统一规划布局，规划内容偏重于空间形态设计和村容村貌整治，缺乏对村民关注的土地问题等关键问题的解决，也缺乏体现公众参与的人文关怀，导致许多规划与村民意愿不相协调而难以实施。 2 当前广州村庄规划存在的问题和难点 2.1 村庄规划实际上是政府与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程 随着 2008 年 9 月中共十七届三中全会对于集体土地与国有土地同地、同权、同价政策的颁布，城市规划范围内集体土地与国有土地的长期并存已成为事实。由此可知，珠三角新农村规划的目的在于侧重对集体土地的开发进
5、行约束或管制。考虑到村集体及村民主要依托集体物业和宅基地房的租金生存并发展，实际上新农村规划已演变成与农村有关集体土地如何开发的谈判博弈过程” 。 （魏立华等，2010 年）至 2013 年，以上问题依然是村庄发展和村庄规划实施的难点，对于发展意愿，村民最多提到的就是如何将现有集体土地的开发合法化，如何获得土地开发指标进行建设，政府部门则更多地希望通过对农村集体土地的集体征收，将集体土地纳入城市建设用地中，统一规划统一建设，满足地区发展的用地需求和所谓的公众利益。政府部门征收农地往往采用资金补偿或者返还经济发展预留用地、拆迁用地等手段实现，然而实际操作中，返还的经济发展预留用地、拆迁安置用地往
6、往难以兑现，造成了政府与乡村之间的矛盾不断累积。因此，村民对政府组织编制的村庄规划往往抱着不信任、不理睬的态度，产生大规模的违法建设行为。 2.2 多种规划叠加矛盾，村庄规划实施建设无从进行 村庄规划的编制通常面临着多种规划叠加的问题，涉及的规划包括土地利用总体规划、城市总体规划、分区规划、控制性详细规划全覆盖、村庄布点规划等等，这些规划由于组织编制的主体不同、编制的时间不同、编制的标准不同，之间存在着相互矛盾、无法协调的问题。同时，更重要的在于这些规划往往未得到村民的真正认可，因此，在实际实施中，形同一张废纸，村庄建设并不按照编制的规划进行。 2.3 规划编制的深度不足，规划管理无法实行 城
7、乡规划法第十八条“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民医院，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。 ”条文内规定了村庄的编制内容，没有规定编制的深度与编制的针对性。而现行的村庄规划编制法规标准村庄和集镇规划建设管理条例(1993)、 村庄规划编制办法(2000)、 村镇规划标准(GB50188-1993)、 建制镇规划建设管理办法(1995)等对广州现有村庄类型而言，法规的针对性和可
8、操作性都不强，难以适应村庄现实和未来的发展情况。这一问题在近郊型村庄的规划编制中尤为突出，近郊型村庄因临近成城市增长边界，其规划编制的重点应在于给村庄需要发展建设的集体土地规定容积率、建筑密度等控制指标，方便规划行政主管部门的审批和管理。而对于远郊型村庄则更偏重于村庄的建设规划。 3 基于广州的实践对村庄规划的总结与建议 1 建立针对不同类型村庄的规划编制体系 我国面向农村地区的规划体系目前还不完善，针对性较强的技术方法也相对不足，应结合乡村建设需求，制定差异化的村庄规划编制体系。广州新一轮的村庄规划就首先提出了科学划分村庄类型，将全市村庄划分为城中村、城边村、远郊村和搬迁村。这种类型的划分不
9、是根据行政等级而是根据村庄发展与城市空间拓展的关系，充分地考虑和体现了城乡统筹的思想。对于城中村，应采取将其纳入城市范围，统一规划，进行旧村改造的政策；对于城边村，规划的深度应与控制性详细规划一致，并编制建设用地控制图则，提出用地性质和强度要求，以便进行土地管理和行政许可；对于远郊村，应着重制定村庄建设规划，规划深度应与修建性详细规划和整治规划一致；对于搬迁村，则应通过村庄布点规划统一考虑。此外，对于纳入各级保护名录和历史文化资源丰富的村庄，应编制保护规划。 2 正视村庄自身发展需求，平衡国有土地与集体土地用地指标 在实际操作中，国家给予某一行政区的建设用地指标中的绝大部分都被城市占有，建设用
10、地指标以及开发控制标准的城市政府存在着“先天”的对待集体土地开发的不公平（魏立华等，2010 年） 。这种不公平正逐渐造成更大规模的村庄违法建设，使乡村的发展更加偏离的城乡统筹发展的道路和政府的管理，面对这种情况，应该正视村庄自身发展的需求，正视村集体及村民通过集体物业和宅基地租金生存并发展的现实。广州正在通过新一轮的乡村规划协调土地利用规划和土地指标来解决，但是笔者认为平衡国有土地和集体土地用地指标不用仅仅通过一轮轮的“村庄规划大作战”和“特事特办”来解决，而应建立稳定的标准和机制，每年的土地计划制定应统筹考虑国有土地和集体土地用地指标的比例，从而保证城市和乡村发展的公平性。 3 三规合一，
11、建立综合性协调管理决策机制 三规合一是广州规划实践的一大创新，所谓的“三规”指的是国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划，三个规划之间存在内容重叠、协调不周、管理分割、指导混乱，解决这些问题的有效途径是“三规合一” 。在本轮村庄规划中，在各行政区“三规合一”方案和建设用地总量控制的前提下，协调国民经济发展规划、土地利用规划和城市规划，并对全覆盖的控制性详细规划和村庄布点规划等进行了梳理和调整，这对于村庄规划的实施起到关键的作用，使村庄规划更具有权威性和可操作性。 村庄经济发展项目建设意向图与广州市土地利用总体规划协调示意图 与广州市总体规划协调示意图与番禺区控制性详规规划导则协调示
12、意图 参考文献： 1 魏立华. 珠江三角洲新农村建设的路径辨析_渐次性改良还是彻底的重构.城市规划,2010 第,34 卷第 2 期. 2 雷诚，赵民. 乡规划体系建构及运作的若干探落实城乡规划法中的乡规划，城市规划.,2010,第 33 卷第 2 期 3 邓毛颖，村庄规划编制方法的探讨与实践以广州增城市为例，中华建设，2008/5 4 陈有川,朱京海. 我国城市规划中公众参与的特点与对策J. 规划师,2000,(4) 5 孙波,张翔等. 彰显人文特色的村庄规划探讨以广东省德庆县武垄村规划为例J.热带地理,2010,(9). 6 汤海孺，柳上晓，面向操作的乡村规划管理研究以杭州市为例，城市规划，2013 第 37 卷第 3 期 7 社会主义新农村建设规划探索以广东省阳东县北惯镇平地村规划为例J. 经济地理,2006,(7).
