1、改革的执行力 中国全面改革的经济逻辑与风险管理系统改革需要跨界思维 中国即将进入一个全新的经济升级的增长周期。中共十八届三中全会对“全面深化改革”的路线图和时间表给出了较为清晰的方案。可以说，无论各界如何评价，至此，改革的逻辑已然阐明，改革的方案尘埃落定。接下来的事情，是如何将其系统性地落实和执行。 中国的时代主题是“直面系统性风险，落实系统性改革” 。在笔者看来，中国经济下一站，迫切需要指导改革资源分配、降低改革成本的“改革经济学” （Economics of Reform） ；迫切需要将顶层设计有效落实、将底层创新有效激发的“改革执行学” （Execution of Reform） ；迫切
2、需要防控改革风险、管理改革预期的“改革风控学” （Risk Management of Reform） 。通过这三位一体的改革学问，为中国改革方向正确提供可资借鉴的思路参考。 如果用 2001 年获诺奖的经济学理论来看待中国改革问题，我们要说：提高改革的执行力，关键在于改革方案在执行过程中，如何克服“信息不对称”以及传导环节多、交易成本高等问题和缺陷。 基于此，笔者想到了一个值得深入研究的课题“改革的执行力：中国全面改革的经济逻辑与风险管理” 。那么该如何加大对这一问题的研究力度，并用深入浅出的语言加以表达，来影响广大的公众和更具影响力的社会阶层？在研究过程中，笔者想充分运用经济学“跨界”思维
3、方式，努力建构中国的“改革经济学” ，从而指导中国改革执行及风险管理水平的提升。 在后三中全会时期，中国国内各阶层，尤其是各级政府，唯有真正掌握这门改革的学问，方知：如何执行和具体落实“全面深化改革”方案，如何拆解难破的利益之局和观念之结。 聆听经济学泰斗谈改革 早在 2010 年初，笔者曾出版过一部经济学家案例研究著作吴敬琏：风雨八十年 ，书中探究的是：经济学家的个人命运与时代变迁之间，究竟会发生怎样的关联？书的线索貌似针对经济学家个体的成长历程做某种心路方面的探寻，实际上是在试图描绘特定历史时期的人物群像，并基于对经济学奥秘的审度，藉以重估经济学家们在具体情境下的历史作用。 早年的吴敬琏，
4、尽管身体病弱，依旧秉承家族情结，胸怀实业报国雄心。然而，历史的巨大吊诡在于，就在启蒙与救亡的双重变奏之中，启蒙终于还是被救亡所压倒。于是，一种举国的激进与偏执，将步入青年后的吴敬琏与身边的年轻人一道，引向了集体的迷途。他和那个时代无数的青年一样，鄙视过传统，批斗过教授，在种种年轻的无知与时代的狂妄交织之下，一度随波逐流的吴敬琏，却又为何会突然走上一条满载理性、通向彼岸的“现代性”思想之路？个体、群体与历史之间，种种吊诡或机缘，其中究竟暗藏着怎样的神奇密码？ 十八届三中全会前夕，身为国务院发展研究中心高级研究员、中国经济学泰斗的吴敬琏，在浙江发表了长达三小时的演讲，演讲内容围绕三中全会和各项改革
5、措施的总体设计展开。这位 83 岁的学术权威，向我们揭示了新一轮改革方案中各项改革措施和思路出台背后的根源。他说：“在这 30 多年中，中国的很多改革都是磕磕碰碰的，只要它方向是正确的，不怕慢、不怕措施不起眼，但要往前进，不要倒退，倒退就麻烦了。” 谈行政改革：监管应转事前为事后 朱敏：为什么转变经济增长方式举步维艰呢？为什么对腐败问题三令五申，而且说会造成亡党亡国，可是它却继续蔓延猖獗呢？ 吴敬琏：市场因为有信息不对称等原因，是需要监管的，但过去监管的方法有很大问题。 过去监管方法是事前监管为主允许你做才能做。事前监管主要的办法是审批，这个弊病很大，这种例子很多，比如说我们用了很大力气，把风
6、险投资和私募基金这一套建起来，中间就有一条就是创业板，创业板建立以来碰到一个很大的问题，就是审批制度。 按原人民银行副行长吴晓灵同志的说法，我们要让证券能够退出，但是搞了几个月之后，她跟我说：现在出了问题，叫做临门一脚，你不让我入股，对不起，你上不了市，让我入股，很快就上市了。因为行政审批控制得很严，供求关系使得股票上市价格非常高，他们后面就跑了。风险投资和私募基金有好几年帮助你改进，然后赚了钱他退出再搞别的，一上去马上就跑，而且有时候把一些重要人员都带跑了。 所以市场监管要从事前监管为主转向事后监管为主，要从实质性审批转到合规性监管，因为规则在这里，违反了规则，在运行过程中就管你、处罚你。这
7、个行政审批讲的每一项，大概都有具体的措施，文件、审批到什么程度，还要通过各方面的讨论。定了以后，就需要打破阻力，要让它转型。 谈垄断：改革是为公有制经济添活力 朱敏：现在他们的理由就是十六次代表大会提出的两个毫不动摇，毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地支持引导民营经济的发展，他们抓住第一句，就是要发展公有制经济，怎么发展呢？ 吴敬琏：国有企业垄断，从头到尾一直有一个口号贯彻，但是内容变了，就叫做国有为主导。 从 80 年代中期就是这个口号，一直到现在，但是对它的解释，有一个变化的历程。国有制的高级解释，是社会主义必须追求的目标，如果不照这个办法做，像中国这样改革以来国有经济比重不断降低，就是
8、戈尔巴乔夫式的复制，他们为十五次代表大会提出了要求，但是没有采纳。江泽民总书记报告中很重要的一条，就是确立基本经济制度。这个基本经济制度是什么呢？是公有制为主体，多种所有制经济共同发展。这个话也是老话，而且文件里面也有这句话，国有还是要占主导地位，但这次的解释比十四届三中全会的解释更加开放、更加灵活，它讲到国有制为主导，就是国有经济要控制，但只要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。 十五次代表大会的讲话，关系国民经济命脉的关键领域是什么呢？对此又发生了争论，比如说一个很大的争论就是电信，电信当然是关系国民经济命脉的关键领域，应该国有，但当时实际情况已经变成了两分天下，像华为和中兴，而且华
9、为从来就是一个私营企业，中兴后来改制了。所以到了 1999 年十五届四中全会，就把关系国民经济命脉的重要行业和关键领域进一步细化，规定为三个行业一个领域。三个行业：第一是关系国家安全的行业；第二是自然垄断行业，这个有点争论；第三是提供公共产品和公益产品的行业，这个是不赚钱的行业；第四是一个领域，这个领域叫做高新技术产业和重要行业的骨干企业，据说这个在起草组就争论得很厉害。之后在世纪之交改革里面，其实证明了这三个行业和一个领域中有一些也不需要国有控制。 改革在世纪之交其实进了很大一步，剩下来把国有控股的事情做好，都要变成多元的公司，二级公司在世纪之初到了集团公司的时候就卡住了。理由就是十六次代表
10、大会提出的两个毫不动摇，毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地支持引导民营经济的发展，他们抓住第一句，就是要发展公有制经济，怎么发展呢？发展国有经济。我不知道三中全会怎么做，从习近平总书记的武汉讲话来看，两个毫不动摇第一句叫做增强公有制经济，特别是国有经济的活力，怎么增强活力呢？我觉得这个改革以来就证明了，就是改革增强活力。 谈土改：完全放开需要时间 朱敏：如果土地开放了，或者征购价不高，差价拿不到，利益就会受损，这个有实际困难，今年一线城市土地出让金大幅度增长，如果它们没有这笔钱今年就露馅了？ 吴敬琏：城市土地是在 1982 宪法中开始规定全是国有的，在城市化过程中，就有一个征购。农村土地是集
11、体，基本是干部作主拿出来，而且按照国家的规定，它是按照农产品的价值决定土地价值。于是城市用地就变成国有了，政府就掌握了大量重要的资源，因为土地是生产资料的基础，而且差价如此之大。于是政府在资源配置中的作用就变得很大。政府投资于资本密集型的重化工业和城市建设，通过形象工程、征集工程提升自己的经济地位，于是就来了一个潮流，这个潮流引用了一个过时的理论，就是工业化后期，叫做重化工业化阶段。所以各省，包括我们浙江，都赶了这个潮流。于是经济增长方式的转变发生了倒退，往回走，这个事情到现在还没有完，恐怕历史上没有一个国家投资率到了我们这个程度，接近 50%的投资率，我们大跃进的时候和日本高速增长时期，投资
12、率也是高的，但没有超过 34%，它造成的结果到现在已经非常严重。 关于土地制度是否全面放开的问题，我觉得三中全会肯定要做一个决定，但是要走到什么程度很难说，因为反对声音很强。目前，有两种反对声音，一种是管农业的同志的，认为这会冲击 18 亿亩红线。但在我看来，我觉得没有问题，美国也有用途管制，完全放开了用途管制也是有的，但是这个阻力很大，特别是近年来我们对土地的依存度大幅上升，大豆基本上依靠进口，粮食现在也有问题，当然不光是土地问题，还有安全问题、污染问题。 另一种是各级地方政府的。各级地方政府有利益问题，现在地方政府负债率很高，许多地方看起来很繁荣，其实资不抵债，不过我们不像美国一样有地方政
13、府倒台制度。如果土地开放了，或者征购价不高，差价拿不到，利益就会受损，这个有实际困难，2013 年一线城市的土地出让金大幅度增长，如果它们没有这笔钱，2013 年就露馅了。 所以处理上走到什么程度，这就需要像十八大说的：不但要有勇气，还得要有智慧。我不是这方面的专家，北大的周其仁教授写了很多，他有很多实际的调查，也提了很好的意见，不知道领导们是否采纳。 谈金融：存款保险制度是把双刃剑 朱敏：在现在这种经济环境下，改革的风险到底有哪些？应该怎么防范呢？ 吴敬琏：要放开商品价格和利率、汇率等要素价格，商品价格现在大体上放开，但是有一些生产资料还是按照计划经济的办法规定价格的，这就鼓励了高耗能、高污
14、染的生产活动，刺激了损耗可贵资源、破坏环境的一些行为。 我们一定要建立存款保障制度，没有存款保障制度，竞争一加强，银行一倒闭就麻烦了。 但是存款保障制度本身是双刃剑，如果是一般性全部赔付的话，就造成了银行经营者的道德风险，就是反正有国家赔偿，可以随便怎么办。所以它的推行是一项很细致的工作。另外一方面，会使得现在银行的利益格局发生很大变化，现在我们存贷利差很大。 在现在格局下，我们实际坏账率很高，但是表现出来的坏账并不多。利差大是一个原因，出现变动会有什么影响，我们还要做很多考虑，来防范大改革中出现的风险。 根据过去的改革经验，在一个很紧的经济环境下推出改革，风险比较大。以银行的状况，就是货币超
15、发、负债太高，资产负债表里隐藏着很大的风险，在这种情况下，一方面要保证出台的时机适度，另外一方面还要预先做一些准备。 第一，现在各个地方出台了比 4 万亿投资还要厉害的计划，这个要制止，会造成很大的风险。 第二，灵活运用经济措施，稳住宏观经济。我们的宏观部门有两个，一个是财政部，一个是中央银行，它们有充分的能力运用手段。比如说2013 年 6 月的“钱荒” ，中央银行就把握一条，要对商业银行施加压力，说我可能不救你了，但是它还要观察，不要造成系统性的风险，造成系统性风险它就要出手了，总之要稳住它，不要出现大的问题。 第三，负债率过高和资不抵债的企业和政府机构应该实行债务重组。最近有一个问题引起
16、了大家的讨论，就是铁道部 3 万亿的债务怎么办？现在它变成企业了，第一要求活命，那最后就落到财政身上。另外一种意见是你有净资产，你应该出售净资产，出售股权。还有一个问题是有些地方一贯地找财政部，要求给它钱，说日子太穷了。财政部说：你有那么多开发区，卖掉。这是一种思路。 第四，建议动用国有资本存量去偿还或有债务。我们有些或有债务，就是说它大概是债务，但现在明显地不表现为债务，比如说社保，社保政府有承诺，但是老职工账户是通胀的，这就是或有债务，这些或有债务有必要动用一些国有资本来偿还。我很欣赏去年上海做的一件事，就是把国有企业上海家化，像化妆品、牙膏卖了，用来补充养老金。老工业城市都出现了这个问题
17、，老工人的社保基金都被国家拿走了，这个账户是空的。除此这外，还有像公租房等等都有这样的问题。 最后是打击贪腐分子。贪腐分子肯定是对进一步市场化、法制化、民主化改革的阻碍。打击贪腐有两个好处，一个好处是赢得民心，另外一个好处就是预先消除阻力。 谈财税：资产负债表隐藏巨大风险 朱敏：中国的崛起是靠 1993 年分税制改革，现在又到了改革的时刻，我们能从上一次改革中吸取什么教训？另外，现在的国家资产负债是怎样的？ 吴敬琏：有三位经济学家做了全国国家资产负债表的研究，虽然他们是分别做的，但都认为在中长期有危险。最近这三年，地方政府的资产负债率急遽升高，这两天大概要报国家审计署对于乡以上政府的负债情况。
18、已经有各种各样的猜测，现在最低的估计大概是 20 万亿，三年前就是 10.7 万亿，相比较翻了一番，这个是很危险的。 1993 年分税制改革的时候，国内外舆论都认为行不通，叫做政令不出中南海，但结果挺顺利，虽然中间有点技术性的问题。如果能够保证它的实现，我们会出现一个新局面，像从 1990-1991 年，整个社会信心是改革，1992、1993、1994 年打开了一个新局面，老是说中国的崛起就是靠这场改革，当然改革也有很多缺陷。所以我们需要认真地去研究这些问题，保证改革真正能够向前推进。 谈竞争：没竞争的市场比没市场可怕 朱敏：在现在的改革中如何改善竞争环境？我们应从哪些方面着手？吴敬琏：改善竞
19、争环境，说的是要建立统一的市场体系，不形成这样一个市场体系就没有办法在资源配置中起到积极的作用。一个是讲它的重要性，可以看到这句话虽然说得很短，但是切中我们的实际。 从现在这个市场来看，与上个世纪末期形成的市场体系有很大的关系，那时政府在里面，条条块块分割使其变成一个切割了的市场，行政保护、地方保护盛行，按照 80 年代后期某位领导的说法，把这个市场切块、切条、切丝、切末，所以要强调它是统一开放的。从亚当斯密知道，市场规模越大，效率越高。 我在 90 年代说过一句话：没有竞争的市场比没有市场还可怕。这就是行政保护、地区保护、垄断等等，使得市场缺乏竞争性。市场缺乏竞争性就不能够形成有效配置资源的
20、价格，不能形成这样的价格就不能够有效地解决社会资源配置。所以一定要强调竞争性。 谈非禁即入：对公民天然活动的保护 朱敏：上海自贸区现在意见很大，大家都在说负面清单问题，对此，您怎样看？这对目前的改革又有怎样的意义？ 吴敬琏：从事什么活动，这是公民的天然活动，当然为了公共利益有些活动可以限制，但是一定要这样，凡不是法律明文禁止的都是可以自由进入的，过去的办法叫做正面清单，就是说政府许你做什么你才能做什么。非禁即入就是上海自贸区讲的负面清单，哪些领域是要行政许可的？我们行政许可法也是这样的，当然上海自贸区现在意见很大，负面清单一开出来就长得不得了，但这个不要紧，正面清单是许你做的以外全部取消。这个目标是逐步达到的，但一定要建立这样的目标，就
