1、甘肃省城市综合行政执法现状的调查与思考摘 要 颇受争议的城市综合行政执法作为一种我国城市管理模式的有益探索已十余年，但执法实践表明这种管理模式困境重重：欠缺执法依据、职权划分转移不清，借法执法现象普遍等，调查研究城市综合行政执法工作的制肘与症结问题，出台相应对策，对推进城市综合行政执法体制改革具有重大现实意义。 关键词 城市综合行政执法 借法执法 执法保障 基金项目：本文系甘肃政法学院 2010 年度校级重点课题（项目编号：GZF2010XZDLW01） “甘肃省城市综合行政执法问题研究”阶段性研究成果之一。 作者简介：韩忠伟，法律硕士，甘肃政法学院副教授，硕士生导师，主要从事立法学与行政法与
2、行政诉讼法教学研究。 中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-159-02 2012 年 7 月甘肃政法学院“甘肃省城市综合行政执法问题研究课题组” ，为了解近几年甘肃省城市综合行政执法开展状况，查找全省城市行政执法困惑及症结所在，探寻清除城市综合行政执法的制肘对策，课题组选取全省城管行政执法较最具代表性的平凉市崆峒区，深入到平凉市主城区崆峒区的多个社区，就 2008 年以来城管执法的实施和效果与多类不同的执法相对人座谈并发放调查问卷 300 份，回收问卷 276 份；前往平凉市和崆峒区两级城管执法局、规划局、建设局、土地管理局、环卫局等职能部门，
3、就平凉市主城区崆峒区城管执法分局开展的综合行政执法情况，审阅有关城管部门机构、职责权限批文、与执法工作人员进行座谈、观摩城管行政执法流程及案卷等方式进行调查研究。 一、平凉市崆峒区城管综合行政执法的基本情况 崆峒区地处甘肃省东部，是平凉市委、市政府所在地，是平凉市政治、经济、文化和商贸中心，城区规划面积 60 平方公里，已建成面积 27平方公里，总人口 26 万人，城市人口 13 万人，城区日车流量 l7800 多辆，现有各类商业网点 8364 个，大型超市 9 个，商厦 l2 个，批发市场15 个。近年来，崆峒城区规模不断扩大，商贸流通进一步繁荣，客观上加大了城市行政执法的压力和难度。200
4、7 年 7 月，根据甘肃省政府批复，平凉市全面启动了城市相对集中行政处罚权工作。工作开展以来，得到了市委、市政府的高度重视，随即成立了由市政府主要领导任组长的“平凉市城市相对集中行政处罚权”工作领导小组，制定了平凉市城市相对集中行政处罚权工作实施方案 ，依法集中了 7 个部门 50 项处罚权。成立了“平凉市城市行政执法局” ，2008 年设立“平凉市崆峒区城市行政执法分局” ，加挂“平凉市崆峒区城市行政执法大队”牌子。经过几年的实践，平凉市主城区崆峒区相对集中实施行政处罚权工作取得了一定成效。一是初步理顺了城管执法体制，提高了城市效率。二是初步完成了城管执法队伍的精减优化工作，提高了执法队伍的
5、整体素质，有效树立了城管执法队伍形象。三是创造了良好的城市形象。 二、目前城市综合行政执法存在的主要问题 （一）执法依据缺失， “借法”执法现象普遍 我国现今的的法律中，只有行政处罚法明确规定了集中行政处罚权制度，集中行政处罚权制度在其余的法律文件中再没有明确的法规定。实际实践过程中，为了能够帮保证运作更加规范，当地政府出台了一些针对性的控制文件，其重要对行政处罚的范围以及对相关执法人员的编制问题就行了明确的规定，但是在实施之后并没有取得显著的城市效果，因为诸多的单项法律，例如城市的规划、环保和工商等都没有明确的规定，而大多数行政单位只有自身才具有行政处罚的权利，现今面临的重要问题便是怎样运用
6、这些法定职能执法部门的处罚职权，目前法律法规没有相应执法依据。而城管部门在执行过程中只是执行了相关条文中的部分，主要包括了行政主管部门所执行的法律。 （二）行政处罚职权划分和转移没有明确，执法效果不佳 行政处罚权从原行政职能部门管理职权剥离出来之后，与行政处罚权有关的一些行政职权何划分和转移没有明确，致使集中行使行政处罚权的城管局无法对违法行为进行全面、客观、公正的调查并收集相关证据：然而相关执法部门在对违法行为做出了处罚的决定之后，违反的当事人并不会及时履行，执法部门在执法的过程中缺少对其进行强制控制的手段，要执行处罚只能向法院提出申诉。之所以有这些问题的出现是因为先前城管执法方案和执法权力
7、在划分的过程中缺少充分的考虑，当前城市在管制的过程中也因此面临很大的阻力。 （三）执法管理体制不顺，城管执法单打独斗 该地对集中行政处罚工作从开展到现在，在城管既保留原有的权利同时获得了行政主管处罚权力之后，对发生违反规定行为的教育和处罚便成了城管的主要工作。但是因为各种原因的存在，该地对城管执法过程中权利的给予逐渐出现了很多忽视的漏洞。很大程度上觉得在某地出现了违法行为并受到处罚之后若再出现同样的情况，城管应该承担全部责任。在执法实践的过程中，城管部门以及其余各个执法部门对自身执法没有从根本上去认识，以至于在执法过程中大量执法不严的情况相继出现。 （四）执法信息不畅，执法不力 在实际调查的过
8、程中，发现了一些执法过程的出现的主要问题，便是在执法过程中的很多信息在传递过程中受到很大的阻碍。城管的执法本身管辖范围就非常广泛，因为在实际执行过程中审批和主体的分离，使城管在事发过程中必须要进入到具体环节中对信息进行调查，主要是审查相关的档案和资料。因为当地各个行政部门中都有这些信息的存在，城管在对这些信息的取证过程中往往因为各个部门的不配合得不到信息的实际价值，相关资料在获取过程中也因为信息传递的受阻受到了很大程度的影响，整过在执法过程中都很难和相关部门进行沟通，执法效率因此得不到提高。同时城管在进行综合执法时，在对于行为准备方面是否违法出现了很多分歧，给城管的管理工作带来了很大的影响。
9、（五）暴力抗法时有发生、行政处罚执行难 城市执法面广、量大、涉及对象复杂，牵扯的都是行政相对人的切身利益，随着政府对城市标准的提高，平凉市主城区崆峒区城市力度的不断加大，执法过程中阻挠执法、暴力抗法，侵害执法人员人身安全的事件时有发生。近几年来，崆峒区城管执法分局人员被相对人殴打、撕扯的事件屡有发生，有的还尾随执法人员家中闹事，极大挫伤了执法人员的工作积极性。城市相对集中行政处罚权种类多，城市执法部门对于已作出的行政处罚决定执行难，执法相对人不缴罚款、不改正违法行为、不停业整顿、不履行法定职责时，城市执法部门没有强制执行权，请求人民法院强制执行时，又因为相关部门配合不力，诉讼主体不明确，导致行
10、政处罚决定最终没有执行，在社会上造成不良影响，群众反响极大。 （六）执法队伍建设相对滞后 由于平凉市主城区崆峒区城市相对集中行政处罚权具有范围广、行政相对人多是长期穿梭于城市社区间的流动摊贩，层次复杂、行政处罚种类多、处罚幅度大的特征，建立一套规范科学高效的执法队伍至为重要。崆峒区城管执法部门系事业单位，人员编制受限，城市主城区执法辖区点多面大，执法人员较少，执法空白区域较多，执法人员数量与执法辖区极不相称，加上执法人员法律业务水平层次不齐，执法相对人素质较低，导致暴力抗法时有发生，建立必要的高素质执法队伍迫在眉睫。三、完善城市综合行政执法的几点思考 （一）立法规范城市执法依据 首先，应当进行
11、系统全面立法。目前我国相对集中处罚权的立法处于分散状态。建议省级立法机关申请上报由国家立法机关制定统一的城市行政法，同时修改废止原专业部门法涉及到的相关处罚条款，应当通过国家立法建立冲突解决机制，明确综合行政机关不予以配合所产生的行政责任等。其次，应当发挥我省地方立法的作用。应把国家的立法精神通过地方立法规定，达到机构合法、职责分明、权责统一的效果。对于执法配合问题也要进一步明确，使相对集中处罚机关与相关部门建立起信息共享、许可告知、案件移送等工作机制。 （二）理顺城管行政执法体制，建立城管执法保障机制 一是解决上级主管的问题。城市综合执法机构一经批准成立，就具有独立的行政执法主体资格，作为本
12、级政府的一个行政主管部门，在辖区范围内综合行使行政执法权。但是职能转变不到位，配套制度没有及时跟进，在实践中使得城管局与业务主管部门产生诸多矛盾，没有上级行政机关帮助协调处理一些重大复杂的事项。要解决这些冲突，必须要求城管局的上级机关切实的承担起领导职能，理顺综合行政执法部门与其他部门之间的关系。目前全省城管执法部门存在的“没有主管部门不好开展工作”的问题，因此，笔者认为，只有明确了行政执法的上级机关，才能理顺目前工作遇到的问题。 （三）建立互动式执法信息交流共享平台 建立制度化的执法信息传递渠道，相关城市部门要将审批许可等相关档案材料，及时、准确地传递给城管执法部门，以保证城管执法工作顺利、
13、有效开展。建立城市互动式信息交流平台，以电子政务网为依托，联系城市、执法相关业务部门的信息资源交流共享平台，推进城市与执法资源优化整合，切实改变单线联系、分而治之的传统管理模式，使城市执法与城市各职能部门之间，实现透明高效、良性互动的运行，从而提高整个城市的效率。转变通过突击整治、集中治理等方式实现管理目标的执法理念，加快培育社会自律组织，加快公民知法、守法、用法体系的研究与建设，逐步改变以罚代管以及单纯追求行政处罚等传统执法模式，切实增强城市执法的长期效应。 “数字化城管”是全面提高城市工作效率和水平的有效手段，要进一步深入推进数字化城管工作，提高工作效率。建议各级政府应尽快在辖区建设“数字
14、化城管”平台，通过配套制度，严格管理，全面提高工作效率和水平。 （四）着力提高城管执法人员素质 行政处罚权相对集中后，城管执法队伍将履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，必须加强执法队伍建设，强化对有关行政执法人员的政治教育和法律培训，努力提高其行政执法水平，使之尽快适应履行新职能的需要。目前，城管执法部门虽然采取了一系列学习培训措施，使队伍管理更加规范化。队伍整体水平有了明显提高。但是，在队伍建设上，仍然存在一些亟需解决的问题。为此，笔者建议：一是加强对城管执法人员的培训。二是加强队伍的规范化建设。三是进一步完善执法人员资格管理制度。四是健全对城管执法队伍的检查监督机制和纪律约束制度，
15、教育、督促其自觉接受人大的权力监督、司法监督、行政机关的层级监督以及网络媒体等人民群众的社会监督，保证推进相对集中行政处罚权工作的顺利实施。 参考文献： 1甘肃省人民政府 2003-4-16 甘政发200331 号关于实施相对集中行政处罚权工作暂行规定的通知. 2赵德关.城市综合执法的现状及展望.上海城市职业技术学院学报.2005（3）. 3城市：繁华背后的尴尬 ，载 2006-08-12平凉日报. 4喻兴龙.深化城市综合执法改革构建和谐城管兰州市城市综合执法问题研究.西北民族大学学报（哲学社会科学版）.2008（5）. 2张克坚.浅析城管执法中的暴力抗法存在原因及对策.城市建设理论研究.2011（15）.
