1、关于福建省省级政府投资项目代建制实践过程若干问题的探讨摘要：政府投资项目实施代建制是指通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位（简称代建单位） ，负责项目的实施，严格控制项目投资、质量、安全和工期，项目竣工验收后交付使用的制度。本文对福建省省级政府投资项目代建制实践过程的若干问题进行了探讨。 关键词：省级政府；投资项目代建制；实践过程 中图分类号：F830.59 文献标识码：A 引言 国务院于 2004 年发布国务院关于投资体制改革的决定 ，提出对非经营性政府投资项目加快推行“代建制“，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单
2、位。福建省政府于 2007 年 6 月发布了福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知 （闽政200711 号） ，在我省试行代建制。虽然代建制在我省也已经走过了七年的历程，但目前仍然属于代建市场起步阶段，有必要对这几年的经验进行回顾、总结，希望能达到共同提高的作用。根据目前代建过程普遍存在的问题，结合我司这几年的代建管理经验，本人提出如下几点意见供大家一起探讨。 一、法律地位问题 目前我省的代建制主要依据是福建省政府发布的福建省省级政府投资项目代建制管理办法（试行）的通知 ， 建筑法 、 招标投标法 、建设工程质量管理条例等国家层面有关工程的法律、法规中，都没有与代建制有关的内容，代
3、建单位在实施代建管理过程中没有明确的法律地位。代建单位在办理各项建设项目审批手续时，往往得不到政府主管部门的认可，主管部门经常要求建设单位和代建单位共同派人前往办理相关手续，使代建单位处于十分尴尬的地位。 福建省现行的代建制管理办法中过于强调代建单位的责任、义务，没有赋予代建单位相应的权利，其承担的责任与具有的权利不对等，制度的设定偏向于委托人，对其应承担的责任、义务规定的太少，使得代建单位处于更加不利的地位。代建实施过程经常碰到委托人不放权，干预代建单位太多，领导一句话说了算，外行指挥内行，代建单位无法发挥真正的“管理核心”作用。无“权” ，有“责”是典型的现象，代建单位经常被沦为“替罪羊”
4、 。 福建省的代建制管理办法中还赋予监理单位监督代建单位的职责，存在明显的不合理现象。如规定：需要变更核定的项目总概算的，由代建单位提出，经项目监理单位同意后报使用单位。从这种制度的设置上可以反映出，目前政策的制定者对代建单位还存在不信任，既然代建单位代表业主统筹整个项目的管理，代建管理办法也已经规定由于代建单位的原因造成的投资增加，代建单位负有赔偿的责任，就应该相信代建单位会进行有效的投资控制，而不应该再有监理单位监督代建的单位的上述规定。代建单位是代表项目业主行使其项目管理职能，负责管理并协调项目实施过程的勘察、设计、监理、施工等各参建单位，在要求代建单位承担责任的同时应赋予其相应的权利，
5、由代建单位主导项目管理过程，并发挥其专业化管理的优势，这样才能真正达到实行代建制的目的。 经过这么多年的试点，国家在总结各地试行代建制的经验基础上，也应当适时出台相关的法律、法规，对代建单位的法律地位予以明确，以利于代建行业的发展。 二、代建费问题 目前代建费标准太低，体现在以下两方面： 一方面：代建费系数标准太低。2004 年财政部出台了关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见 （财建2004300 号） 。按照该文件要求，代建管理费应按不高于基本建设财务管理规定 （财建2002394 号）中的项目建设单位管理费的标准进行控制。全过程代建管理费比照建设单位管理费标准确定（
6、约为项目总投资的 0.5%1.5%） ，实施阶段代建管理费按全过程代建管理费标准的70%确定（约为项目总投资的 0.35%1.05%） 。该标准至今已经制定十一年多了，这几年人工工资、物价水平已经大幅上涨，原标准已经明显不适应现在社会的经济水平。 另一方面：代建费包括的内容不完整。根据基本建设财务管理规定 （财建2002394 号）有关规定，建设单位管理费是指建设单位从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。因此，建设单位管理费是非完全成本型的，不包含项目开工前的管理费用；同时工作人员一般都是抽调人员，不包含在原单位发放工资的工资、 “五险一金”等，也不涉及税金、利润和风险
7、成本，但这些都是作为独立机构的代建单位必须纳入的成本，而且还必须包含办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、现场津贴和其他管理性质开支，以及因开具保函和承担风险所支出的财务费用和合理的利润。代建制是由项目管理公司对建设项目实行社会化、专业化的管理而获得报酬，是以盈利为目的。建设单位管理费与代建管理费在内涵方面存在很大的差异。 通过套用建设单位管理费标准所确定的代建管理费，没有客观地反映代建工作的内容、责任和风险，取费标准明显偏低。致使代建单位不仅无法从代建业务中赚取合理利润，就连正常的代建管理成本也难以从代建管理费中获得足够的补偿。很
8、多单位宁可承接监理业务，也不愿意承接代建业务。代建单位工作内容比监理单位多，责任比监理单位大，代建工期比监理工期长，人员综合素质要求比监理单位高，工资成本比监理单位多，代建取费标准反而比监理费低，明显不合理。收费标准太低不利于吸引好的人才流向代建行业，人才水平不能提高又影响代建行业的发展，如此陷入“恶性循环” ，只有大幅提高代建费标准，而且应高于现行监理费标准，才可能使代建行业步入良性循环的轨道。 三、代建履约担保问题： 福建省代建管理办法规定代建单位应当向组织实施部门（即委托人）提供银行出具的金额不低于项目代建管理费 100%的履约保函。按现行的相关管理规定，代建单位需要设立专用的基本账户对
9、建设资金进行管理，同时定期向组织实施部门和省财政厅报送相关材料，符合在线监控要求的省级政府投资项目，应按规定纳入在线监控。组织实施部门与代建单位共同对专用账户进行管理，不存在代建单位挪用建设资金的问题，资金的使用比较安全。代建项目工期比较长，一般都需要 23 年，有的甚至更长，履约担保费用开支对于代建单位来说也是一笔不小的费用开支，要求代建单位全额、全过程提供履约担保也不合理，履约担保比例偏高。四、管理体制、行业监管问题 管理体制方面，目前没有专门机构对代建行业进行管理。按省代建管理办法规定，福建省发展改革委负责指导和协调省级政府投资项目推行代建制工作，对代建项目实施投资管理和监督。省财政厅负
10、责代建项目的财政财务管理和监督。省建设、审计、监察等行政管理部门按照各自职责做好项目代建过程中的相关管理和监督工作。部门之间存在职责分工不清、交叉现象，不利于代建项目的管理。广东省政府为了实施代建制，专门成立了广东省代建项目管理局负责省政府投资项目代建管理工作，代建单位受其委托承担代建任务，再由其向发展改革部门、财政部门、建设部门报告项目进展情况。代建单位不存在多头管理，便于开展工作，这是一个比较好的经验，值得借鉴。 行业监管方面，在招投标阶段，目前我省规定代建招标时，招标人需要将招标文件向省发改委、住建厅、财政厅报备，接受行政监督，由于存在多部门管理，实际工作中，往往没有哪个部门有对招标文件
11、的内容进行审查、监督。代建单位在投标时也属于弱势群体，希望主管部门能够加强对代建招标文件及其合同条款的审查，规范业主的招标行为，切实维护代建单位投标单位正当、合法的权益。 招标文件是合同的重要组成部分，实践中存在业主在招标文件中设置霸王条款现象。一方面在招标文件中规定，由于代建人的原因造成工期延误的，代建单位应支付工期违约金，但由于委托人的原因引起的工期拖延，代建费不予补偿。另一方面，为了向上级领导汇报项目已经动工，采取“钓鱼”模式，在征地、拆迁还没全部完成情况下，先行开展零星工程建设，要求代建单位员到位进行管理，但代建工期拖延又不给予补偿，给代建单位造成重大损失。因此，需要监管部门对项目是否
12、具备招标条件进行把关，在不具备招标条件下坚决不允许进行招标，并对招标文件中存在的霸王条款要求招标人进行纠正，从公平公正的角度，切实维护合同双方的正当权益。也建议监管部门能够制定代建招标文件范本和代建合同范本，以利于规范行业行为。 五、代建管理人才问题 代建管理需要高素质的复合型人才，特别是项目负责人，既需要熟悉项目基本建设程序，又要懂技术，既要懂得投资、质量管理，还要懂得协调管理，是综合型的全面型的人才。 我省试行代建制才 6 年，很多人对代建行业还不了解，缺少熟悉或了解代建工作的管理人才。这些年房地产发展比较好，待遇好，很多优秀的人才都流向房地产行业，目前代建管理费又偏低，人员工资水平比房地
13、产行业低，代建企业很难与房地产企业竞争人才，很多企业不愿承接代建业务。代建人才缺乏也对整个行业造成 不利影响，致使我省代建行业管理水平偏低。本人认为，可以通过以下两个方面进行逐步改善：提高代建管理费取费标准，调动企业积极性，吸引优秀人才加入代建行业；成立代建行业协会，加强代建人员培训，提高代建人员水平；积极开展与省外同行的交流，引进先进省份的优秀代建人才和管理经验，提升本省代建管理水平。 结束语 总之，建设工程推行项目管理模式尤其是在政府投资项目中推行代建制试点，这是深化我国投资体制改革的一项有益探索，是工程项目管理机制改革的重大进步。尽管各地在实践中出现了诸多偏差和问题，但只要在实际操作中不断地总结经验教训，不断地采取对策进行规范和完善，同时相关主管部门能够与时俱进地制订相应的法规加以引导、统一，我们深信政府投资项目代建制将会逐步与国际通行的工程项目管理惯例相接轨，在投资领域发挥更大的作用。 参考文献： 1绍兴市发展和改革委员会.关于绍兴市政府投资项目代建制实施情况的调研报告R.2006,05,22. 2尹贻林,阎孝砚.政府投资项目代建制理论与实物M.天津:天津大学出版社,2006. 3董可.对政府投资项目实行代建制的思考J.建筑管理现代化，2005(4):5759.
