1、关于建立房屋修缮工程安全质量监管模式的探讨目前我国部分大中城市对老旧住宅小区开展综合整治出新，成为一项社会各界高度认可的民生工程。该工程对改善居住条件、提升城市形象具有重要现实意义。如上海、南京等城市。但在小区出新的安全质量监管体制、机制上，除个别城市近年来加以重视，采取有效措施，逐步纳入在正常工程安全质量监管范围外，大部分城市政府监管缺失或严重不到位，导致此类工程质量颇受诟病，各类安全事故频发，成为社会关注的焦点问题。如上海“1115”事件，敲响了对住房修缮改造的安全和监管的警钟。这里我们结合南京市小区出新工程实践，建议采取“建立健全制度、完善管理体制、健全工作机制”思路，采取综合措施，尽快
2、建立房屋修缮工程监管体系。 一、房屋修缮工程及监管的现状 1、房屋修缮工程面广量大 以南京市为例，经 2012 年全面调查，1998 年以前建成的老旧住宅小区共 1773 个，房屋总数 14838 幢，总建筑面积 4100.25 万平方米。其中，南京开展过两轮整治出新，第一轮 1998-2002 年，出新小区 110 个；第二轮 2006-2012 年，出新小区 405 个。两轮整治共出新小区 515 个，仅占全部老旧小区总数的 29%；整治房屋 7932 幢，仅占全部老旧小区总幢数的 53%；总建筑面积 1837.26 万平方米，仅占全部老旧小区总面积的45%。两轮累计投资 26.19 亿元
3、，近 49 万户居民受益。从上述情况看，南京市规模面积较大老旧住宅小区在近十年得到了整治出新，但大量零散老旧住宅小区还有待出新。其他大中城市情况基本相似，都面临大量老旧住宅小区整治出新的任务。 2、工程整治内容差异大 建国后，我国住房建设由于受到政治、经济和技术环境等特殊影响，过于强调 “节约”功能，面积小、不分户、厨卫公用、无起居室、耐久差、质量参差不齐等问题严重，同时缺乏完备的后续维修体系。改革开放后，我国各地陆续开展了大规模的房屋建设，但因设计、监理、技术和质量等环节存在着的问题，导致工程质量良莠不齐，先天不足。 以上两个历史时期房屋主要问题存在：一是房屋基本功能不全。房屋本体严重破损，
4、隔热防渗问题多，排水私拆乱改，没有安全防盗设施，车位严重缺乏；二是环境脏乱差，绿化、休闲设施基本没有，违章搭建随处可见，基本没有环境可言；三是房屋日程管理缺失。居民没有物业管理消费的支付能力和意识，市场化物业管理在这类小区难以推行下去，房屋管理不到位。第四，居住群体较为特殊。大部分老旧住宅小区居民基本上属于低收入、老年化群体。该群体具有年龄偏高、受教育程度偏低、家庭成员同住比重较大、住房拥有率偏低且面积偏小等特点，又因居住条件较差、设施短缺、自主修缮能力不足等原因，导致其对住房过度使用，住房老化和损坏现象严重，安全隐患突出。 3、施工现场管理难度大 住房修缮改造工程一般工期紧张、工程量大、工序
5、复杂，与居民和社区的协调难度大，对居民日常生活干扰影响大，工程现场管理难度明显超过新建房屋工程。第一，房屋修缮工程的类型及较多、项目繁多、点多面广、数量大，使用各种材料的品种、规格也多。修缮工程中的计划管理与新建工程相比，预见性、可控性较差，一些隐蔽工程不易发现。第二，外部需要供应、运输、市政设施、供水供电等部门的配合协作，还必须在修缮施工中因地制宜的进行各相关工程施工，各个环节、工序的协调工作多。第三，房屋修缮工程可变因素多，不可预见因素多，施工条件和环境多变。施工安全防护难度也非常大，高空坠落、物体打击、触电事故频发。第四，房屋修缮工程是在原有房屋的基础上进行施工，如果文明施工不到位，不可
6、避免地对小区业主正常生活形成干扰。据今年媒体报道，在南京大锏银小区出新过程中，因工程脚手架搭设时间过长，13 户居民家中被盗。 4、工程管理、安全质量问题突出 由于没有将修缮工程纳入正式工程监管体系，尤其是政府监管缺失或不到位，在工程组织管理、招投标、施工现场管理等方面，相关主体行为不规范的情况较为常见，直接导致大量安全质量问题的产生。 工程管理不到位。第一，招投标的违规。主要工程招投标方面往往忽视施工企业的资质、人员素质和管理过程等方面存在着的隐患。某市在 2010 年出新小区工程招标，个别区采取划小标段规避公开招标的作法，出新小区 66 个，整治房屋 649 幢，共划分施工标段 179 个
7、，经事后审计检查出符合的 127 个标段，不符合的 52 个标段，不合格率 29%。这种利益的袒护，暴露出住房修缮改造工程监管体制的混乱和工程招投标程序的不规范。第二，发包转包的违规。 建筑法 、 建设工程质量管理条例严禁在工程发包过程中肢解分包。分包转包带来的直接问题是，工程成本不断提高，下游施工单位的利润空间不断被压缩，使工程质量和施工安全风险失去控制，直接影响工程质量。 现场安全隐患多。根据调查发现，虽然建设部要求施工单位进行文明施工，但很多住房修缮改造工程的施工现场仍存在着不同程度的安全隐患，如现场布置、消防管控、临时用电、脚手架、有毒有害材料的堆放和废料处理等，达不到文明施工的要求，
8、成为施工现场安全方面存在的主要隐患。住房修缮改造工程普遍存在施工人员赶工时、赶进度或超负荷工作的现象，容易造成过度疲劳施工；或缺乏对施工技术和施工安全等方面的培训教育，成为引发安全事故的隐患。同时，施工人员资格考核与备案制度的不完善和监管不力，也是引发安全事故的深层次原因。三、完善住宅修缮工程安全质量的监管体系对策 （一）制定地方性房屋修缮规定 其一，明确房屋修缮安全监管职责。落实安全生产法和建设工程安全生产管理条例等有关综合管理和行业管理的要求，明确安监部门对小区出新负有监管职责，发挥安全生产部门的指导、协调和监督责任。应制定地方性法规，细化房屋修缮安全管理细则，使房屋修缮安全监督检查管理程
9、序更加规范化、法制化。其二，加强房屋修缮专业资质管理。房屋修缮工程情况复杂，特别是房屋的翻修、原有结构加固拆换或地基基础加固补强等，较多取决于实际工作经验。修缮工程的技术人员必须具备足够的建筑工程专业知识，熟悉各类新旧建筑，了解建筑的损坏规律，掌握勘察、鉴定、检测、翻新、加固、补强、纠偏、改建等等修缮专业技术。其三，制定房屋修缮技术规范。对房屋修缮标准进行修改和完善，同时强调修改旧的标准和出台新的标准均应为强制性标准，以提高技术标准的法律效力。南京市目前正在结合实践，邀请高校、规划设计单位等专家，研究编制老旧住宅小区综合整治的技术指南，该指南具有一定普适性。 （二）成立房屋修缮工程监管机构 从
10、当前房屋使用的现实情况看，我国城市大部分房屋将进入常态化的维修、修缮期。上海住保局专门成立房屋修缮管理处、房屋修缮事务中心，杭州住保局也成立类似内设机构，在专门负责老旧房屋修缮政府监管工作。但绝大部分城市依然没有此类机构，导致房屋修缮处于无政府监管状态，导致大量质量安全问题，状况堪忧。考虑到房屋修缮工程在质量安全上的重要性，具有一定的政府职能（如行政许可、行政处罚等） ，应当出台对房屋修缮专门管理机构的专门规定。主要内容包括，明确房屋修缮部门的设定条件、具体工作职责、监督执法人员的数量、监督执法人员资格要求、机构和人员的考核管理等。主要职能包括，明确安全生产监督和检查工作的程序，强化修缮企业的
11、资质管理环节、招投标环节、施工许可、施工现场管理、安全监督等环节对安全生产的把关作用。 （三）明确修缮相关主体法律责任 第一，业主承担房屋修缮连带的法律责任。业主具有房屋修缮的法律义务。根据物权法对于建筑物区分所有权的规定，业主对房屋共有部分享有共有和共同管理的权利，同时承担义务。改建、重建建筑物及其附属设施，由业主共同决定。因此，业主应当承担房屋修缮的义务，应担当类似于建设单位的角色，承担对房屋修缮安全质量的法律责任。 第二，房屋修缮施工企业的法律责任。根据建筑法第五十八条规定，建筑施工企业必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得偷工减料。工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。施工单位应将安全防护、文明施工费用专款专用。应设立安全生产管理机构，配备专职安全生产管理人员，对作业人员进行安全教育。对危险性较大的分部分项工程组织专家论证、审查等。 第三，房屋修缮监理单位的法律责任。 建筑法第六十九条规定，工程监理单位与建设单位或者建筑施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的，责令改正，处以罚款，降低资质等级或者吊销资质证书 ；有违法所得的，予以没收 ；造成损失的，承担连带赔偿责任 ；构成犯罪的，依法追究刑事责任。工程监理单位转让监理业务的，责令改正，没收违法所得，可以责令停业整顿，降低资质等级 ；情节严重的，吊销资质证书。
