1、合作网络治理视野下社会管理创新探讨摘 要：中国社会转型期面临日益突出的社会问题和社会矛盾，这种客观现实突显了政府加强社会管理创新的重要性。目前的传统社会管理体制是政府单中心社会管理模式，无法适应社会管理科学化的需要。加强社会管理创新要突出多元主体的合作共治，多中心的公共行动者在平等的平台下通过沟通与对话，相互协商合作解决社会问题，重点加强在社会管理理念、制度和方法层面的创新。 关键词：合作网络；治理；社会管理；创新；社会组织 中图分类号：D035-3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）02-0161-04 2011 年 2 月，中共中央举办了省部级主要领导干部社会管理及其
2、创新专题研讨班，胡锦涛总书记发表了重要讲话，对社会管理及其创新进行了全面系统阐述1。中国共产党十八大报告明确提出：“提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。 ”2近年来，中央和地方政府积极推进社会管理创新，努力加强社会管理职能，不断完善社会管理体系，社会管理取得明显成效。但是，管理主体单一、管理方法单一、管理理念落后等问题依然没有得到有效解决，进而直接影响社会管
3、理效率的提高。因此，如何适应新形势下社会管理发展的新要求，特别是应对中国经济高速发展、社会快速转型期社会矛盾频发的严峻局面，整合社会管理资源，创新社会管理理念、制度与方法，提升社会管理科学化水平，对于社会主义和谐社会建设具有重大而深远的意义。 一、当前社会管理现状及其创新必要性 从总体上来说，当前中国社会已进入了冲突的多发期，包括各种突发事件在内的公共危机将会层出不穷，要有效地防范可能出现的社会动荡，需要进行一系列的全方位的改革。执政党和政府特别强调“稳定”二字，稳定压倒一切。稳定是中国能继续有序发展的重要前提，但目前中国的社会稳定是与威权体制密切相关的“刚性稳定” ，而社会稳定最理想的状态并
4、不是这种以压力体制为基础的刚性稳定，而应当建立分权开放的、动态的、和平而有序的、具有强大自我修复能力的“韧性稳定” 。 应该看到，中国社会已经从一个“整体性的社会”转变为一个“多样化的社会” 。整个社会出现了“四个多样化” ，即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化。多样化的利益需要协调和整合，多样化的资源需要整合，多样化的思想观念需要在求同存异和包容多样性中通过协商对话和平等交流，形成社会共识和扩大社会认同。多样化的社会本身就是转型期社会的一个核心特征，一方面，多样化的社会充满生机与活力；另一方面，多样化的背后所隐藏的可能就是危机与暴动，常
5、常影响社会稳定。中国传统的社会管理体制是政府单中心社会管理模式：政府基本独揽了社会管理的所有事务，忽视或甚至排斥社会组织、私营部门及公民个人在社会管理中的作用。这种单中心社会管理模式存在许多问题，主要体现在以下几个方面。 （一）社会管理理念落后 中国的社会管理真正提上政府政策议程是从 2002 年党的十六大以后，但是目前政府对社会管理必要性和重要性的认识仍远远抵不上经济建设，各级政府官员的新的社会管理理念还未真正树立，表现在“重经济轻社会、重民生建设轻社会管理、重政府投入轻社会参与、重强势群体发展轻弱势群体维权、重矛盾管控轻服务疏导、重当前解困轻整体发展、重财政投入轻公共政策”3，对社会管理方
6、面的职能认识不清，对社会管理缺乏长远发展思路；在社会管理中坚持政府管理的重要性，缺乏合作治理理念。政府对社会各个领域实行全面控制，对社会组织、私营部门、公民缺乏吸纳与合作，甚至将他们视为异已力量加以排斥。 （二）社会管理制度不完善 第一，社会组织发展面临严重的制度性困境。中国社会组织管理表现出强烈的限制和控制特征，中国社会组织发展壮大遭遇严重的制度性困境。现有的社会制度环境使得中国社会组织面临八大困境：注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境和监管困境4。控制型管理制度是建立在防范社会组织对抗政府的二元对立的基础上的，它也在有意无意地把社会组织塑造为自己的对立面，这
7、样也就在很大程度上排除了把社会组织塑造成为自己的合作伙伴的可能性，社会组织在社会管理中的积极作用并没有得到应有的发挥。 第二，公民社会还不成熟、不强大，公民自主参与的制度平台远未形成。目前，虽然随着互联网等信息技术的发展，一部分公民（特别是网民）参与公共事务的热情高涨，公民网络参政、微博问政成为时下官民互动的便捷的途径。但是，总体而言，公民参与社会管理的制度化程度仍然不高，缺乏有效参与的制度化平台；公共信息披露不及时、不充分、真假难辨；一些人公民意识淡薄，参与能力有待提高；对传统社会管理资源和手段利用不足，缺少柔性化的道德教化、沟通协调；解决社会矛盾的手段单一，没有发挥公民团体自我协调解决行业
8、内部矛盾的作用。这些问题极大地限制了公民参与和自我管理社会公共事务。 第三，制度化的政府为主导，多元参与的危机治理模式有待建立。从政治责任的角度来看，政府是危机管理工作的核心，发挥着组织、指挥、协调的重要功能。然而历次危机管理实践表明，单一责任主体已经不能满足危机管理需要，需要有更多的社会组织和普通公民参与到危机管理工作中来。中国实行的是以政府为中心的危机管理模式， 中华人民共和国突发事件应对法中明确规定：建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。首先要确认的是，政府在权力与资源方面具有巨大优势，其中
9、心地位毋庸置疑，但过分依赖政府会在政府的有限能力与社会高预期之间形成矛盾，如果处理不当则会降低危机处理的效率。有学者提出“危机治理”的概念框架，试图构建一种多方参与的危机治理模式，但这种治理模式需要完善的制度体系，政府为主导的管理模式短期不会发生改变。汶川大地震救灾活动的实践表明，中国的社会组织、民间团体和普通公民具有参与危机管理工作的热情，并发挥了救灾救人、灾后重建、环境保护、受灾群众心理康复等重要作用，突出危机管理参与者的多元化制度化重要价值。 （三）社会管理手段与方法单一 社会管理手段与方式是社会管理理念和管理制度的具体实现形式。当前，在“维稳”理念或思维的指导下，解决社会问题的管理方式
10、与手段往往简化成甚至异化为“暴力式手段” ，手段与方法简单而粗暴。在许多地方，有关部门在进行社会管理执法时，往往强调与公安联合执法，意图借助公安机关的强制力对社会进行“暴力式”管理。同时，许多领导处理社会问题时思维陈旧且传统，习惯对人民内部矛盾或突发事件“上纲上线” 。可以说，这种社会管理方式和“维稳思维” （实质是“以暴制暴” ）不但不利于问题的解决或矛盾的协调，甚至会激化矛盾，影响社会稳定。在社会管理的方式上，地方政府囿于传统管理模式的路径依赖惯性，习惯于依靠自上而下的行政压力体制控制社会。这种管理方式凸显了政府把自身凌驾于公民之上的思维惯性，忽视了社会公众对政府管理的主体及其行为的制约和
11、监督，忽视了政府管理过程中公共责任机制的建设。当前，随着社会经济发展，公民的民主法治观念、权利意识和主体性意识有了较快发展，社会自下而上地对政府的社会管理方式进行选择、评价和监督的能力有了较大提高。因此，传统的、简单的、粗暴的行政手段和惩罚手段日益引起公民的不满甚至抵制。单一性的行政化管理方式难以适应纷繁复杂的利益格局。控制型的社会管理必然依赖行政手段去推行。行政手段是国家通过行政机构，采取带强制性的行政命令、指示、规定等措施来管理经济社会，但在管理实践中，其实际上难以很好地应对立体的、纵横交错的新型社会利益格局。结果是造成公利和私利对立、公众和政府对抗，严重危害社会稳定。 二、合作网络治理理
12、论及其适用性 20 世纪 90 年代以来， “治理”及“善治”概念日益成为公共管理的核心概念，俞可平在综合各家在治理和善治问题上的观点，提出善治的六大基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效5。在罗伯特罗茨看来，治理至少有六种不同的用法：作为最小国家的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制系统的治理和作为社会自组织网络的治理。Goldsmith 和Eggers 在他们的著作网络治理：公共部门的新形态中指出，网络治理主要指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式6。在这种模式下，政府角色发生了很大的变化，从传
13、统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列更为扁平，参与的部门也更为广泛。厦门大学陈振明教授对网络治理进行的概念界定得到众多学者的赞同和引用。他认为，网络治理是指“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。 ” 7合作网络治理理论的兴起是对传统的政府与市场二分法的超越，它摆脱了关于“两只手”的持久争论，认为在许多社会领域存在着政府和市场的同时失败，只有将“第三只手”社会组织引入公共管理领域，才是解决各种危机的根本出路。可以这么说，治理理论的兴起形成了政府管理的研究途径、
14、公民社会的研究途径和合作网络的研究途径，而合作网络途径则是对政府管理途径和公民社会途径的综合。 政府管理的途径，这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，这一途径认为治理就是推行公共管理改革，政府也是有自身利益诉求的，政府也是一个“经济人” ，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，这一途径非常强调政府的积极作为，政府应当根据市场经济有效运行的需要重新界定自己的角色，积极进行市场化改革。总而言之，这一途径就是说，政府作为治理唯一管理主体应积极作为，以市场为导向，学习和借鉴工商管理的方法和技术，努力朝着合法、效率、负责、透明、开放政府的目标
15、前进。 公民社会的途径，与政府管理的途径不同，在公民社会的途径看来，治理是公民社会的“自组织网络” ，是公民社会部门即第三部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，公民社会的自组织网络是一种“没有政府的统治” ，是独立于国家体制之外的，由个人组成的多元且自主的领域。公民社会涉及 NGO、志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等第三部门。公民社会的途径将治理看成是横向联合的“公民参与网络” ，是一种“社会中心论”的治理观。它某种程度上把国家视为一种潜在的威胁，有将国家边缘化的倾向。 合作网络的途径，这一途径试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。一方面，它继承“自组
16、织网络”的主要观点，将治理看成是相互依存状态下的管理，将公民社会部门看做社会治理的主体；另一方面，它也吸收了“政府管理”途径的重要观点，承认一个负责、高效、法治、透明的政府对于有效治理的重要作用，认同“掌舵而非划桨” 、“以市场、顾客、结果为导向”等新公共管理的思想精华。更为可贵的是，它不仅吸收了上述两者的长处，并且认为在网络中，政府与其他治理主体是平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助其他主体的资源来实现依靠自身无法实现的目标。 合作网络治理途径，实现了政府层面与非政府层面治理的综合，如果说政府管理的途径强调的是政府本位的治理；公民社会的治理途径强调的是社会力量本位的治理，那么合作网络
17、治理的途径则强调政府、市场力量、社会力量三方主体的合作共治，三方主体在一定的法律制度框架下，基于公共利益的诉求，通过面对面的合作方式组成网状管理系统进行管理。 三、合作网络治理视野下创新社会管理范式 （一）创新社会管理理念 社会管理理念是社会管理创新变革的先导，社会管理的有效推进，社会管理效果效率的双重提高，必须要有正确、先进的社会管理理念的指导。 党的十八大报告明确提出“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”8，但从目前中国社会管理实践看来，如何转变计划经济条件下形成的传统管理理念，树立全新的治理理念。需要我们解放思想、与时俱进，创新社会管理理念。 第一，树
18、立以人为本理念。社会管理主体的多样化与利益多元化趋势表明，公民积极参与社会管理是社会管理体制改革的重要内容，也是社会管理服务社会化供给的有效方式之一。各级政府及公务人员应摒弃旧的管理理念，摆正自己的位置，变“代替人民当家做主为辅助和促进人民当家做主” ，变“政府规制人民为政府也接受规制” ，社会管理和服务的对象是全体公众，只有践行“以人为本”的管理理念，自觉主动地为公众着想，诚心诚信地改善社会服务质量，才能提高公众满意度。 第二，树立合作共治理念。必须打破传统的行政管理等同于政府行政、政府应垄断公共事务等狭隘陈旧观念，通过合作、互动、协商、伙伴关系，不断提高政府、市场、社会三者对社会公共事务管
19、理的有效合作。具体说来，政府应积极下放权力，一些能由市场、社会提供的公共物品与公共服务交由它们去提供，政府向社会放权，从“强政府弱社会”形态转变为“强政府强社会”形态。而放权其实是一个双向的过程：一方面，我们看到政府向社会放权的合法合理性，政府主动认识到自己并不能包揽一切，一切可以由市场和社会的提供的服务必须交由市场和社会提供，政府由此可以将更多的时间和精力放在必须由其负责的事务上，承担起对市场和社会培育与监管责任；另一方面，我们还应当思考的是社会是不是拥有承接政府下放权力的能力，对社会组织的培育和社会公众公民精神的培养也是未来社会管理创新所要积极作为的。 （二）创新社会管理制度 第一，创新社
20、会组织管理制度，从控制为主转变到发展为主。目前，社会组织发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能，就要在法律允许的范围内，给予社会组织宽松的运行政策，努力营造适合其发展的社会生态环境，使其在公共福利、社会中介、利益表达等领域发挥更大的作用，同时，加大政府扶持力度，制定各项实施细则和配套措施，规范并落实第三部门在注册、资金、贷款、税收等方面的优惠政策，引导社会组织健康有序发展。 第二，建构公民自主参与的制度平台。做好社会管理创新，建构公民自主参与的制度平台是实现有效治理的基础和前提。可以说，社会管理的任务正在于拓宽公民自主参与的渠道，借助合作网络来保证服务提供得以实现。罗伯特里奇认
21、为：“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威。 ”9 “其他权威”构成中包括来自公民参与的制度化。面对转型社会高速变化的不确定性环境，要求社会管理能够有效增强预防、抵抗和处置危机的能力，增强经济发展的竞争力和社会活力，将公民吸纳进合作网络管理的过程，激发公民参与共同愿望，如组建公民咨询委员会，开办公民系列论坛，搞好公民对社会管理公共服务水平的监督评价，使公民能够直接参与社区服务行动，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。 第三，建立危机预警、控制治理模式，妥善处理危机，化解冲突。政府要成为有预见性的政府，可以借鉴西方发达国家的有效做法，建立健全社会运行状况的监测体系和危机预警系统，对可能出现的社会问题和危机做出预测，将问题和危机消灭在萌芽状态，或及早制订出应对措施。如在组织保障方面，构建正式的体制内社会监测机构，辅之以社会
