1、基于个人利益视角的美国消防服务供给模式分析摘要：公共产品理论认为公共产品与服务应该由政府垄断提供。但是公共选择学派在理论上的创新以及欧美国家私有化改革实践都证明了公共产品私人供给的可能性。19 世纪中期美国消防服务供给模式向市政化演进，是私人利益所致，市政化对包括消防员、保险公司和政治家在内的利益集团都有益处。对中国公共产品供给政策的借鉴和启示：引导社会组织参与公共物品的提供；明确划分各级政府事权范围，并以法律形式确定下来；完善政治决策程序，提高政府服务效率。 关键词：公共产品与服务；市政化；私人利益；供给模式 中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）12
2、-0077-05 一、引言 传统理论认为，公共产品与服务的提供属于“市场失灵”领域，由于存在“免费搭车”现象，私人部门难以有效供给，只能由公共部门来提供。然而，在现实社会中，具有非排他性和非竞争性的纯公共物品的种类和数量是极其有限的，大多数是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。纯公共物品应由政府垄断提供，而准公共物品的提供可以通过引入市场机制来有效配置资源，从而达到增进社会总体福利水平的目的。 在实践层面上，欧债危机愈演愈烈的事实证明，政府垄断提供公共产品可以提高社会福利水平，但长期来看是不可持续的。在国内，伴随着国家鼓励民间资本进入铁路、航空、金融服务、教育事业等领域改革进程的加快，如
3、何将民间资本在资金、技术上的优势与政府在市场资源上的优势进行合理配置，以及向社会提供公共产品与服务的供给模式等问题都是值得深入研究。并且，随着改革步入深水区，改革的深入势必将会触动既得利益集团，他们会对于整个社会有利但是于己不利的政策进行抵制，这也是一个不可忽略的问题。 基于以上背景，本文重点分析了 19 世纪中期美国消防服务供给模式演进过程背后的真实原因。得出的结论是政府官员为了获得政治任免权而推进消防服务市政化进程，而且市政化对包括消防员、保险公司和政治家在内的利益团体都有益处。这一进程使得美国消防服务从由志愿者私人提供转变为政府垄断提供。并且还阐明了对中国公共产品供给模式的借鉴与启示。
4、二、相关文献综述 吕恒立（2002）引用布坎南的理论将所有产品分为四大类，接着引用英国灯塔的例子重点分析了私人供给的可能性，指出了契约和产权制度在其中的重要作用，在此前提下，才可以用技术手段将不付费者排除在外，最后阐述了私人供给与政府治理结构的转型的关系，指出政府在其中要提供制度激励，规范政府的职责范围，寻求政府、市场和社会在公共产品供给领域的均衡点，以更有效地提供公共产品，实现公共利益。贾晓璇（2011）主要对公共产品理论的演进过程进行研究。公共产品理论雏形最早可以追溯到大卫休谟和亚当斯密时代，其后经过瑞典学派和奥意学派的发展，新古典综合派经济学家萨缪尔森是公共产品理论的集大成者。此后，该理
5、论又被马斯格雷夫、布坎南和蒂布特进一步发展，布坎南指出公共产品的不纯粹性，蒂布特构建了地方性公共产品模型。新制度经济学派从产权角度进行了分析，指出只要有清楚界定的产权，通过自由交易，以利润最大化为原则，可以导致资源的最优配置，结果可能会产生比政府干预更大的效用。将科斯的交易费用与产权理论进一步推广到公共产品理论，可以用来探讨政府与市场的关系。 程浩、管磊（2002）对公共产品、准公共产品和私人物品的概念进行了界定，又详细讨论了政府对公共产品和准公共产品的提供范围、规模和资金来源，以及各级政府的分工，分析比较了公共供应和私人供应、公共生产和私人生产。最后阐述了对我国财政理论和实践的意义，明确指出
6、财政作用范围应限于公共产品和准公共产品中的公共属性部分，对于私人产品和准公共产品中的具私人属性部分应逐步推出，也就是说财政应从经营性和竞争性领域退出。 Fred S.McChesney（1986）指出，美国的消防服务供给模式以前是由志愿者提供的，直到 19 世纪后半期变为由政府提供，现在又变为政府、志愿者共同提供，详细分析了这一系列演进过程背后的真实动因，得出结论是政府提供消防服务并不是完全出于公共利益，这与公共产品理论中的“市场失灵时就要由政府干预”并不一致。 三、美国消防服务私人提供实践中存在的问题 与英国灯塔私人提供类似，志愿消防公司通过为社会提供消防服务，从保险公司获得奖金，从而为俱乐
7、部成员的社交活动提供资金和各种福利设施，而且还扩大了政治社交圈，提高了志愿消防俱乐部成员的社会地位。在一定历史时期，消防服务私人提供的形式满足帕累托最优条件，促进了整个社会福利水平和效率的提升。但是随着时间的推移，私人提供模式的弊端也逐渐显现。 （一）火灾导致公司财务风险过大甚至破产 一些火灾中的损失是如此严重以致个人和保险公司都无力赔偿受害者。例如，在 1736 年查尔斯顿建立了第一家消防保险公司，但是 1740年的大火摧毁了码头、仓库和 300 多间房屋并使这家公司破了产。其他的保险公司也建立了起来，但同样在大火后破产倒闭。1871 年的芝加哥大火几乎造成了 2 亿美元的损失，但是只有 5
8、 000 万美元被 201 家保险公司用风险资产作抵押来进行赔偿，这场大火导致大部分公司无力偿还债务而只能破产。 志愿消防公司一般都是非营利性的，它们和保险公司在工作上密切配合，以应对火灾后的赔偿。但是火灾中的损失往往无法准确估量，具有不确定性。一场大火很有可能造成很大的损失，以致私人俱乐部和保险公司无力赔偿，造成破产清算。公司破产意味着投保人投保的财产无法得到有效赔偿，造成了投保人利益受损，从而影响整个社会的福利水平。 （二）消防服务受益者数量的增加引起福利损失 随着 19 世纪美国领土不断向西部扩张，志愿消防公司在西部也像在东部那样广泛地建立起来。与此同时，享受消防服务的人数规模也在不断增
9、加，为了满足对消防服务日益增长的需求，原有的志愿者俱乐部成员主要由社会精英组成的人员结构发生了改变，如果全是由社会精英组成消防俱乐部的话，那就不足以向社会提供足够的消防服务，不能很好地满足社会成员的消防需求。在这种情况下，志愿者俱乐部不得不扩大志愿者的招募数量和降低招募标准，从而吸纳更多不同身份的公民加入俱乐部。但是同一职业成员间的友爱对志愿者俱乐部来说相当重要，志愿消防公司实际上都是些类似兄弟会的精英团体。非营利俱乐部提供消防服务没有显示出低效率，但是成员身份混杂的俱乐部提供服务的意愿不如成员身份单一的俱乐部那么令人满意。这可以通过志愿者消防俱乐部的人员构成来加以说明，这些俱乐部往往都是由同
10、一种族或者同一职业的人员构成的。例如，芝加哥的消防俱乐部成员主要是英国人和德国人；圣路易斯的两家俱乐部都是由具有同一职业的人员组建而成的。随着俱乐部成员身份越来越复杂，提供消防服务的效率会有所下降。 （三）奖金制度导致俱乐部精英主义发生腐败 正如上文所提到的，为了应对日益增长的消防需求，志愿者俱乐部降低了招募标准，招募了越来越多的职业拳击手和暴徒，俱乐部成员成分也变得越来越混杂。此时，奖金制度的弊端开始显现出来。为了争夺第一个到达现场从而获得相应的奖金，消防俱乐部招募更多的暴徒来和其他公司竞争，这些消防员在火灾现场争吵起来并引发了暴力事件，从而延误了救火，造成整个社会的福利损失。这也使得原有的
11、俱乐部精英主义逐渐解体。美国各地方市政当局认为火场暴力事件是主要原因，所以纷纷将消防服务市政化，尽管面对来自兼职消防员的强烈抵制。到1871 年，大多数大城市宣布私人俱乐部非法，相应成立支付工资的消防局。 四、消防服务市政化的两种理论解释 （一）公共利益理论解释 由私人定义产权以避免暴力事件带来的低效率是可能的。这可以通过英国早期的灯塔由私人定义产权来证明。然而，随着受益者数量不断增加，产生了“拥挤性” ，私人定义产权就会出现低效率甚至不可能。因为，此时该种产品或服务就不具有公共产品所具有的非竞争性，也就是说在一定的区间内，边际成本不是零，消费者的增加引起了提供成本的增加。同时，随着受益者数量
12、的增加，会产生“免费搭车”现象，即坐享公共物品带来的利益，却不愿意承担相应费用的人。如果人人争当“免费搭车者” ，结果就是公共产品无人提供，社会利益受损。正如以上所述，19 世纪美国领土不断向西部扩张，消防服务的受益者不断增多，导致了社会总利益受损。所以，必须要由政府来定义产权。传统的公共利益理论解释把政府视为公共利益最大化者，从公共利益最大化角度出发来定义产权，把政治家看成是理想化的具有公共服务精神的人。 （二）私人利益理论解释 但是传统理论没有考虑到市政化带来的一些明显的低效率问题。取消保险公司向私人俱乐部支付奖金的制度而由政府免费提供会产生道德困境，因为纵火的人不再支付灭火的成本。另外，
13、为了雇佣专职消防员，会产生新的税收从而带来福利损失。更为重要的是，以奥尔森为代表的公共选择学派提出“政府失灵”的概念。该学派认为，面对社会成员的偏好和不同利益集团的压力，政府不可能计算出社会福利函数的最优解。政府机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的；由这些个人组成的政府自然要把个人利益带进政府决策中。于是，政府失灵就是必然的了。 通过对历史事实的考察，公共利益模型并不能很好地解释消防服务的市政化。有证据认为是出于各种利益团体的私人利益目的，促成了向市政化的转移。私人利益模型并不能解释市政化的每一个方面，但是比起其他的解释更符合目前已有的证据。
14、五、私人利益促成消防服务的市政化 三个利益团体会从转向由纳税人支撑的消防服务中获益，公共组织的出现是因为它有利于消防员、保险公司和政治家。公共组织允许消防员通过接受劳务报酬来赚钱，而这些工作以前都是志愿者免费提供的。它也使保险公司通过减少成本而增加了利润，而这些成本在其他情况下又是不得不承担的。最后，市政化给予市政官员新的任免权，为了加强向公共控制的转移，政治家们鼓励并容忍火场暴力事件的存在，他们采用拒绝在消防服务中定义或加强私人产权的方法来达到这一目的。对新政府雇员职位的开放提供了新的选票和任免权，而且还给政治组织提供了额外的支持。消防部门人力和设备所需的附加的税收收入还给政府官员更大的对资
15、源的控制和新的方法来影响选票。 （一）暴力事件并不是市政化的根本原因 正如已经指出的，对市政化的传统解释是 19 世纪为控制消防员暴力行为的需要。暴力本身而不是各种利益团体的利益导致市政化的论断并不被转向公共化的政府部门模式所支持。如果是暴力引起市政化，有着最多暴力行为的城市本该最先走向市政化。和消防有关的暴力事件在东部城市相对西部城市是一个更早出现的问题。在辛辛那提消防公司记录里直到 1845 年或者更往后才出现有关暴力事件的记录，而东部城市早在一代人以前就有了这种问题，但辛辛那提却是第一个（1853 年）走向市政化的城市。纽约和费城是暴力事件最严重的地方，但却是最后市政化的（分别是 186
16、5 和 1871 年） 。尽管东部大城市最经常遭受暴力的袭扰，但却是小城市最先认识到应该改革消防部门。暴力的发生率和转向公共化的时机的相关性是负相关，而不是像公共利益模型所说的正相关。 更能说明问题的是市政当局对暴力的反应。实际上，志愿者面临的主要问题来自于城市警察和政治家容忍甚至鼓励暴力行为。虽然志愿者试图去定义产权为的是通过他们自己的成员去控制暴力，但是市政当局却有让暴力持续存在甚至加剧的动机。因为，消防员的暴力对政治家可能是有帮助的，暴力为地方政府垄断提供了一种有益的现实依据。政府官员有动机来制止警方保护私人面临的消防员和故意破坏他人财产者的暴力行为，由此造成的混乱将为政府控制消防服务提
17、供可辩护的理由。事实上，有很多证据表明，合作的缺失和来自警察和政治家的积极干预在消防暴力中扮演了很重要的角色。在纽约，高效的消防要求消防员和警察之间的合作，因为后者要对发现火情并维持现场的秩序负责。然而，警察却拒绝发现火情，而且警察的这种行为是不受惩罚的并且无罪的。 （二）市政化可以保证志愿消防员的职位 公共利益模型下，城市会采用某种绩效选择形式来选择最好的消防员并淘汰掉暴力的和不适合的人。但实际上，并没有事实依据支持城市中对于新的职位将使用绩效判断标准的论断。志愿者的祖父条款才是普遍现象。1858 年，孟菲斯一家报纸对其他城市的市政化做了调研，当一个部门走向公共化时，就是志愿者被选为消防队伍
18、中来并支付给他们高额的工资。在辛辛那提，公共化的决定之后，所有的志愿者公司都渴望成为支付工资的组织；在纽约，所有的工程师和消防员和几乎所有的新公司的私人成员都成为了志愿消防部门的成员。雇佣模式也反映了符合祖父条款的消防员们的要求。尽管声称市政化需要职业的、全职的消防力量，城市经常从支付消防员工资让他们做兼职工作开始，而这些工作以前都是志愿性质的并允许他们保持他们的全职职业。例如，辛辛那提在 18531873 年只是雇用兼职消防员。消防员继续他们的全职工作但是还能领取一份年薪来提供服务，而这项服务以前是作为志愿者以零成本提供的。 但雇佣过程的其他方面可能提供更有说服力的证据来对抗公共利益模型。支
19、付工资的纽约消防员被要求成为城市居民一个似乎和消防能力水平无关但对选票却很重要的判断标准。芝加哥新的市政部门被政治家们利用，被视为政治分赃制的一部分，甚至消防员自己也承认这一点。更能说明问题的是，甚至最暴力的消防员也得到了政府的工作。 市政化的公共利益解释尽管面对来自志愿者的强烈反对它还是发生了，但事实正好相反在两座城市，志愿者成功地抵制了城市企图控制消防服务的企图。在辛辛那提，市政委员会命令涉及暴力事件公司的设备没收充公，有效地解散了俱乐部。志愿者公司成功起诉并使市政委员会的命令无效。在 1836 年纽约市通过一项关于给每家公司配备设备维修人员的决议，并支付 500 美元的薪水给助理工程师，
20、他将监督这些维修人员。市政委员会也解雇了志愿者的首席工程师，消防员以总罢工做出回应，然后投票不支持那些赞成该决议的市政委员，直到确保该决议的撤销。 当 1865 年开始第二次市政化时，纽约的志愿者表现得很温顺。没有像 1836 年那样举行罢工，他们平静地罗列出了所有设备的目录并把它交给市政当局。然而不像 1836 年的决议那样，新的法案提出消防员也应被支付工资，而不仅仅是工程师。没有绩效标准来选拔支付工资的消防员，虽然纽约最终采纳了严格的心理和生理检查来选拔新的消防员。就像上面所提到的，新的付工资的消防队员只是从志愿者行列中被任命。 （三）市政化使保险公司业务整合，促进资源合理配置 传统理论认为市政当局的干预可以阻止私人保险公司有害的奖金制度。公共利益模型不能解释如果它被认为是产生暴力的根源的话，为什么在志愿者时代政府继续，甚至增加了它们自己的奖金制度。个人利益模型注意到一些暴力行为实际上对掌握任免权的政治家是有好处的，但是不利于保险公司。因此，人们可能会发现城市支付的奖金在暴力时期增加了，而私人公司实际减少或者结束了支付奖金的制度，而这些奖金助长了暴力行为。 市政化过程中保险公司的作用也和私人利益模型是一致的。因为在志愿者时代，志愿者公司的消防设备和收入来源都是由保险公司提供的，无论是实物捐赠还是给予补贴。而随着市政化的展开，政府逐渐取代了
