1、加快经济发展方式转变应着力转变政府职能摘要：目前，我国正处于经济社会发展的转型阶段，多种矛盾交织交汇。特别是在转变经济发展方式的过程中，各级政府应重点创造有利于“创新驱动”的体制机制，将投资政策、市场规制、产业政策等三方面作为我国近期推进政府职能转变的先行突破口。 关键词：政府职能；转变经济发展方式；创新驱动 中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：1007-7685（2013）06-0017-03 当前，在我国经济整体运行中，行业产能结构性过剩、产业同构、恶性竞争、低水平重复建设等问题突出，已影响到经济发展方式转变的有效推进。这些问题的产生与我国经济发展阶段有一定关系，但更大程度上是
2、由于我国政府职能转变不到位造成的，尤其是部分行业的宏观调控效果不佳、市场监管严重缺位。因此，必须切实有效转变政府职能，充分发挥市场配置资源的基础性作用。政府对经济活动的干预调控，无论是发达国家还是发展中国家，无论是“大政府”还是“小政府” ，都是一项非常重要的职能，关键是如何提高职能履行的有效性。因此，我国在推进政府职能转变的过程中，不应再停留在“政府应该干什么或不应该干什么” ，而要尽快调整改革策略，将改革的重点转向“如何干好”上，切实解决束缚生产力发展的各种深层次问题，特别是不符合生产力发展和现代化需要的问题。这就需要站在新的历史高度，把握新的改革突破口，进一步完善各种政策。只有这样，才能
3、使政府职能与经济发展方式的内在要求相适应，更有力地提升经济发展的质量。 一、新时期我国转变政府职能的主要思路 我国政府职能的转变主要有两种基本路径：一是机构改革，创新政府内部运行机制，提高行政效率。二是基础性制度和政策工具的调整。更为重要的是后者，政策工具与政府行为直接对应，如果政策工具不进行相应的调整，无论对何种机构来说都难以实现政府职能的真正转变。从经济社会发展的基本国情和阶段特征看，我国正处于由要素驱动向创新驱动转型升级的阶段。这一转型过程与追赶时期的经济发展相比，更为艰巨和复杂，政府的作用不可或缺。但前提是必须符合经济发展的客观规律，否则将有可能成为转型的阻力。为此，新时期推进政府职能
4、转变，应先确定“政府作用的边界”政府和市场是两种资源配置的制度安排，政府不能替代市场，市场也无法替代政府，关键是要根据经济合理性原则和交易成本最小化原则，在二者之间建立有效的均衡机制。新时期，我国政府应重点在创造有利于“创新驱动”的体制机制上发挥作用。在此基础上需实现“三大转变” ，即：政府的角色转变由“运动员”转向“裁判员” ；政府干预经济活动的方式转变由直接主导转向间接规制；政府与市场的关系转变由政府主导企业转为调控市场，由市场引导企业。 二、新时期转变政府职能的核心和重点 现阶段，应将投资、市场规制、产业政策等三个方面作为我国推进政府职能转变的先行突破口。 （一）深层次推进投资审批制度改
5、革，弱化政府对经济活动的直接干预 投资审批制度作为政府对经济调节的政策工具，在我国经济社会发展初期有其合理性，但随着经济发展阶段的变化，其弊端逐步显现。我国在 2004 年就开始推动该领域的改革，但改革效果并不十分理想，各地区非理性的投资行为不仅没有得到抑制，反而使产业同构、产能过剩不断“升级” ，也在一定程度上抑制了产业创新活动。因此，亟需在已有改革的基础上，加快解决制约投资审批体制改革的关键瓶颈因素。首先，破除部门利益垄断，严格按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，深化落实国家有关投资体制改革的政策。切实精简审批领域，政府应从以企业投资为主的竞争性项目领域退出，尤其在经济转型阶
6、段，更要严控政府越位的经济性审批，充分发挥市场配置资源的基础性作用，有效防范政府主导投资的财政风险。其次，深刻总结各省市已有的探索经验，加快推动不同层级政府审批权限划分的改革。可结合不同层级政府权责配置的改革，按照“谁出资、谁审批、谁负责”的原则划分不同层级政府的审批权限，防止审批权限的过度集中，减少不同层级政府间的利益博弈空间，维护项目投资审批管理的公平性和有效性。再次，对政府必须保留的重大项目审批权限，如以政府投资为主的重要基础设施项目、公益性项目的审批，应积极推进审批决策程序的公开透明，建立法制化的监督问责程序。无论由哪个政府部门进行的投资管理，均应纳入统一、规范的决策体系，及时将政府投
7、资规划、政府投资规模、政府投资项目的决策程序、决策依据和决策结果向社会公布，使所有的决策行为都能依法受到有效监督。 （二）构建有效的政府规制体系，强化市场监管职能 目前，在我国经济社会发展中，政府监管的缺位，不仅严重制约了产业的转型升级，也危害到公共利益，甚至是社会稳定。因此，建立有效的政府规制体系，营造公平有序的市场竞争，是提高我国政府履行经济职能有效性的关键环节。 政府规制体系的完善是指通过技术、质量、环保、卫生等法规，针对市场负外部性和市场失灵的问题，对市场行为进行控制、约束和规范的矫正过程。在此过程中，要注意防范两个不当倾向：一是防止监管权限滥用，使其成为地方政府保护落后生产方式的工具
8、；二是防止将市场监管演变成为行政性干预的“新形式” 。具体而言，政府规制体系的构建主要包括两个层面的内容：一是以知识产权和市场信用体系为核心的基础性制度。充分认识知识产权和市场信用制度对促进产业创新、转变经济发展方式的重要性，着眼长远，切实加大对知识产权的保护力度，严厉打击侵权行为，积极探索建立有效的信用监管体系，严厉打击市场竞争中的失信活动，这是促进产业转型升级和长期健康发展的前提条件。二是以市场准人、价格、产品质量标准和资源、环境、安全等标准为主的政府规制工具。在推动经济发展方式向“创新发展”转变的过程中，政府应适时适度提高环保、技术、质量等各类标准，引导企业把“创新”作为其提高市场竞争力
9、的唯一途径，而不是“低质量、低层次”的竞争，这样才有利于产业的转型升级。 需要强调的是，政府应在坚持公平的原则下制定相应的规制标准，尽量避免采用按照企业规模、所有制、行业类型等作为支持某种创新而设定的“支持标准” ，这样很容易导致一些富有创新活力的企业被排除在外，不利于产业转型升级。另外，政府在推行不同标准时，有可能会遇到来自不同既得利益者的阻力，政府应着眼长远，在确保公平竞争的前提下，按照有利于产业转型升级的内在要求，统一认识，尽可能不要让部门利益或部门垄断成为制约产业升级的因素。 （三）加快产业政策的优化调整，促进政府职能重心的转变 我国经济发展正处于由“要素驱动”向“创新驱动”转变的重要
10、转折期，产业发展所面临的国内外竞争环境发生了显著变化，传统的产业政策已难以适应经济发展的需求，应加快推进改革。 1.转变对产业政策的认识，调整产业政策的重点。产业政策作为政府促进经济发展的重要政策工具，其作用不可或缺。但也应充分认识到其局限性，如果政策工具选择和应用不当，也会产生与预期相反的政策效果。要特别强调的是，产业政策不应成为政府替代市场的工具，必须充分发挥市场机制的作用。政府主导产业发展模式，或者造成“拔苗助长” ，或者造成“抑制创新” ，均难以持续。应尽快将产业政策的重点由产业结构政策和产业组织政策为主调整为以产业创新政策为主；由具体行业指向调整为创新活动为导向；政府的角色要从传统的
11、直接管制和直接干预向主要通过制定市场规则、为产业发展提供完善的制度环境、提高市场运行效率转变，以更好地适应产业转型升级的新要求。 2.加快产业结构政策的优化，适度聚焦重点战略领域。产业结构政策是政府在市场机制的基础上，根据国家总体发展战略及重大科学技术发展趋势的判断、国家安全等因素，采取相应的政策措施，实现产业结构调整和升级的政策。产业结构政策一直是我国产业政策的重要组成部分，其所涉及的领域不断被拓展。如，各部门、各地区以基础产业、支柱产业、先导产业、新兴产业等不同名目出台的产业发展规划、产业发展指导意见，几乎涵盖了国民经济中的全部大类行业。由于缺乏全国统筹、战略性的系统设计规划，政策冲突频频
12、出现，一方面在加快促进发展，另一方面又在治理产能过剩。同时，这些产业结构政策在某种程度上已背离了其政策设计初衷，更多地是为换取政府的政策支持或作为获得项目审批的依据，导致各地盲目攀比，产业规划趋同现象异常严重。以各省的“十二五”规划为例，全国 31 个省市区中全部提到发展生物医药产业，30 个省市区提到了发展新能源产业。而关于服务业的发展规划，同质化更为明显，均将金融、房地产、旅游、物流等作为地区发展重点，但几乎无一地区能针对本地区的特色，进一步细化产业发展方向，在一定程度上助推了地区间重复建设、产业结构雷同的形成。 3.以规模为主导的产业组织政策应尽快退出，优化产业创新发展环境。目前，我国产
13、业组织政策的主体导向仍是“支持大集团或骨干企业发展、鼓励兼并重组” 、 “上大关小、上大压小” ，这就导致各地都力争扩大投资规模、上大项目、上新项目，其政策效果越来越受到质疑，对促进我国产业创新转型的负面影响也逐步显现。此外，由于经济全球化和信息技术的不断发展，业务外包、虚拟企业及产业融合、产业集聚的发展正日益增强，企业边界和产业边界日趋模糊，传统的产业集中度的测定基准已逐步失效。因此，将规模经济和有效竞争作为产业组织政策的依据已不再充分。我国应尽快放弃以规模为导向的产业组织政策，着力构筑有利于企业公平竞争的市场制度环境，改善和强化市场的优胜劣汰机制，培育有效率的市场和有利于创新的发展环境。
14、4.加快完善产业创新政策，进一步提升产业创新能力。新时期，我国经济发展将主要依托创新要素的发展和创新能力的提升。这是一个更为艰巨和复杂的过程，企业在创新转型过程中将面临更大的困难与阻力，需要政府推出切实有效的产业政策，支持企业深层次的结构变革。从目前我国的产业创新政策看，仍以供给方的资金支持和国家科技重大专项为主，这对扩大技术来源、降低技术引进成本有一定作用，但对促进整个产业实现创新驱动转型的作用有限。在未来的政策优化过程中，应在充分发挥市场机制作用的前提下，进一步创新政策工具，给企业创新发展和产业升级提供足够的动力。如，不断提高技术、质量、环保、安全等行业标准，加强监管力度，以此增强产业创新发展的内在动力；构建产业创新平台，为产业创新提供融资、研发、信息、专利转化、风险控制、管理咨询、市场开拓等服务支持；消除对中小企业的制度性歧视，创造公平的市场竞争环境，使其尽快成为我国经济发展中的新生动力。 （责任编辑：张佳睿）
