1、检察机关首办责任制实践中的问题与对策首办责任制是检察机关为人民群众办实事、办好事，群策群力搞好信访工作，减少和避免群众越级申诉、重复申诉，闹访，提高办案质量和效率，从根本上扭转越是上级检察院受理控告申诉案件越多的“倒三角”现象而推出的一项新的工作机制。2003 年，最高人民检察院颁布的人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法（试行） （以下简称实施办法 ） ，广东省人民检察院于 2010 年印发广东省检察机关信访案件首办责任制实施细则 （以下简称实施细则 ） 。各检察院因理解和贯彻落实不一样，经常在信访接访中遇到不少工作的瓶颈问题，在此有必要就信访工作的首办责任制再次与大家共同探讨，以便使信访工
2、作在检察院内部运行得更顺利些、瓶颈问题少一些。 一、要正确首办责任制的含义 实施办法明确：首办责任制，是人民检察院对本院管辖的控告、申诉，按照内部业务分工，明确责任，及时办理，将控告、申诉解决在首次办理环节的责任制度。 首办责任制要考虑两个核心问题：一是考虑“首办” ，二是考虑“责任” 。所谓“首办” ，就是信访或案件第一次涉及到办理的部门而要求优质高效，确保首次办理成功。所谓“责任” ，就是首办人应当承担的义务和职责，这是首办责任制能否落实到位的关键。那么谁来“首办” ，谁负“责任”？要着重考虑防止两个误区： 一是理解过窄。一种观点认为：控申部门制定的控告申诉首办责任制，理所当然只是控申部门
3、内部为“首办” ，是控申部门的事。 实施办法第三条明确规定：“首次办理本院管辖控告、申诉的人民检察院、业务部门和承办人，分别是首办责任单位、首办责任部门和首办责任人。检察长和部门负责人对本院管辖和本部门承办的控告、申诉负组织、协调、督促和检查落实等首办领导责任。 ”这就清楚地表明， “首办”并非控申部门一家的“首办” ，控申“信访窗口”不是控申科内部自立的，而是整个检察院对外受理业务的渠道，是检察院的事，是大家的事。控告、申诉案件到了哪个业务部门，该业务部门便是首办责任部门，办理管辖内案件的该检察院便是首办责任单位，分管检察长、业务部门及承办人均要承担相应的责任。推行首办责任制是一项系统工程，
4、涉及到多个部门。要使首办责任制在检察业务的各个环节得到落实，需要其他业务部门的支持和配合，更需要有共同的高度责任感，特别在现阶段检察业务量化考核中。 二是理解过宽。也有一种模糊认识，认为控申部门只是受理部门，只负责转办，对于本院管辖的控告、申诉，只要按照检察业务内部分工，转办后就是其他经办业务部门的“首办” ，与控申部门无关。这种观点显然也是不正确的。控申部门是专职负责处理群众控告、申诉的部门，义不容辞就有“首办”的责任，即首次来访接待的责任。按照“谁主管、谁负责”的原则，首次接待人就是首办责任人。通俗一点讲，谁首次接待群众来访，谁就要依法按时办理。控申部门和首次接待人承担接待、呈批、转办、联
5、系、调查、协调、催办和反馈等“一办到底”的职责。在接待中的首次责任人负直接责任，部门负责人负领导责任。对于自办案件、上级或检察长交办的案件或直接答复的一些信访件，以及承办的刑事申诉、刑事司法救助、刑事赔偿案件等，无疑由控申部门来“首办” ，由控申科内部首次接待人来“消化” 。 二、要持之以恒，重在抓落实，以取得更大的实效 要进一步宣传首办责任制，使检察机关的各部门牢固确立“首办”和“责任”的意识，在“办”字上下功夫，在“释”字上作努力，共同树立起严格的案件质量标准，即“在办案环节中认真妥善处理好群众的控告、申诉才是真正地办好案” 。同时，控申部门要切实负起落实首办责任制的职责，正如实施办法中第
6、十条规定的：“控告申诉检察部门负责首办责任制中与本院有关部门和下级人民检察院的联系、协调、了解和掌握首办责任制的落实情况，及时向院领导和上级人民检察院报告并定期进行通报” 。为切实搞好首办责任制，控申部门应建立首办责任档案 ，对交由本院各部门的控申信访件，制作控申首办责任情况登记表 ，指定专人负责，逐一造册登记，并由控申部门经办人或专人（内勤）负责跟踪督促，及时催办；对属于检察机关管辖的信访案件，控告检察部门应照“谁主管谁负责”的原则，根据检察院内设机构的职能分工，在七个工作日内分流处理；首办部门应在收到信访案件后一个月内将办理情况回复控申科。三个月内书面回复办理结果。回复后，将控告、申诉首办
7、流程登记表的移送联、回复联及控申等部门答复信访人情况一并归档存查。此外，首办责任制的核心是“责任” ，关键是要调动责任人的积极性和主动性，要用相应的奖惩措施来激励、约束。因此，还要建立一套有效首办责任制的考评机制，将该制度的落实情况与干警的量化、评先、奖惩等结合起来。 三、严格把握首办责任制的范围 检察机关受理的哪些控告申诉、案件线索应当纳入首办责任制的范围，对这些材料怎样处理才能符合首办责任制的要求，各地认识不同，受理的范围不一致，掌握的标准不统一。为了更好地实行首办责任制，更好地处理控申举报件，控申部门首先要严格按照检察机关案件管辖的分工范围，依法受理和分流，防止越权或违法受理和办案；其次
8、，有必要认真界定何为“首办”件，即什么情况下将信访件以“首办”形式转办。比如有些信访件，仅是要求对在押的某人从轻处理、有的是要求解释法律文书、有的是程序和法理方面的咨询等等，虽然案件在本院刑检等有关部门办理中，控申部门可将这些信访件移送相关部门，但此类信访件就不需要以“首办”形式转办。因此，控申部门在分流时要审慎，进行分析和讨论，把握好应否“首办”的界线，力求准确地分流；此外还要注意与相关业务部门协调好，不能一转了之，以求取得“首办”的实效。 四、规范共同答复当事人程序 在如何共同答复当事人的问题上，各检察院做法亦不一，检察院内部科室办理完信访案件答复也不一。例如我院公诉科对被害人及其法定代理
9、人不服法院一审刑事判决的，在收到刑事判决书后五日内请求检察院抗诉的，由控申科直接通知公诉科到接访室受理和在五日内书面作出是否抗诉的决定，由公诉科直接答复当事人。民行科由控申科受理分流到该科办理的民事申诉案件也是由民行科直接答复当事人。而侦监科则将办理完的来访人对公安不予立案而提请立案监督的案件的不予立案通知书交由控申科直接答复当事人。有的检察院对第一次的信访受理案件则由经办部门会同控申部门共同答复，以后重访则由控申部门做息诉工作。有的检察院对第一次的信访受理案件则由经办部门答复，第二次后由控申科会同原经办部门共同答复，以后再次来访均由控申科做好来访人的息诉工作。笔者认为这样才真正贯彻最高检在实
10、施办法中提到的“以经办部门为主，控申部门为辅”进行答复的格局。如首办部门第一次只简单地口头或书面答复控申部门，要控申部门详细答复当事人，做好息诉工作，显然是不太合理的，也是难以做好息诉工作的。笔者认为，检察机关承办的控申案件办得好与坏，与能否有效地减少重复来信、越级上访和久诉不息等工作是息息相关的，最终还是要看息诉工作、息诉水平和效果。因此要推行“一案双责” ，要求案件经办人既要对案件质量负责，同时也要对息诉工作负责，把息诉工作贯彻到办案的始终。为此，在答复当事人的时候，第一次由首办部门为主，控申部门为辅，多家联合，动之以情，晓之以理，依理依法，共同做好当事人的说服解释工作，尽最大努力促使息诉罢访；如当事人再来第二次，可由控申部门再做耐心的息诉工作，也可采取“公开听证”等办法；而非办案部门“就案办案” 、 “一办了之” ，以提高一次性处理的成功率。 首办责任制不仅对控申举报工作提出了新要求，而且对检察机关各部门的整体运作，协调一致，共同负责，形成“全局一盘棋”提出了新思路。首办责任制是控告申诉工作的首办责任制，也是检察院的首办责任制，是控申部门这个“信访窗口”代表检察机关来落实首办责任制。首办责任制是一个新的制度，有待在今后的检察实践中进一步探索和完善。希望每个检察干部都认清这一点。
