1、江苏省淮安地方税务局权力运行制约与监督研究【摘 要】通过对权力运行制约与监督理论及其基本功能、本质特征的认识和运用，以江苏省淮安地税局工作范围、核心职能、管理目标为研究方向，从加强惩治和预防腐败体系、强化新时期反腐倡廉建设的现实需求出发，探索并构建符合地税特色的权力运行制约与监督建设，积极实施从微观到宏观层面对税收执法权、行政管理权的监督控制，实现税收管理的科学、安全、高效。 【关键词】地税系统；权力运行制约与监督；科学管理 一、江苏省淮安地税局权力运行制约与监督研究的背景及意义 2012 年 11 月 8 日，党的十八大胜利召开，胡锦涛指出， “建立健全权力运行制约和监督体系加强党内监督、民
2、主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。 ”目前，我国权力运行比较注重自律机制建设，重在思想和信念教育，强调权力行为主要依靠公职人员的自律来约束，权力运行制约与监督机制却不够完善。随着政治经济体制改革的深入，约束权力运行的法律制度建设也不断得到加强，我国的权力运行正逐步走上法制化轨道。具体落实到税务系统，国家税务总局局长肖捷同志提出 2012 年税务系统党风廉政建设的工作任务：继续加强对重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，强化对领导班子和领导干部的监督，深化内控机制建设，严肃查处违纪违法案件，强化“两权”监督制约。江苏省淮安地税局是淮安市的重要行政执法部门，专司淮安地方
3、税的征收与执法，与纳税人的利益关系密切，若能通过借鉴相关权力运行制约和监督理论，建立与实施税务行政执法权力运行制约与监督，形成监督制约机制， “将权力运行制约与监督理论引入地税系统反腐倡廉建设” ，必将能够有效规范税收执法权力运行，提高执法水平，遏制腐败现象的发生。 二、江苏省淮安地税局部门权力运行制约与监督建设现状 江苏省淮安地税局权力运行制约与监督建设的实践和探索在促进税收执法和行政管理方面取得了初步的成效，连续十年无一起严重违纪违法案件发生，多年被市委、市政府表彰为“行风建设先进单位” ，连续十年被评为“软环境建设十佳单位” ， 新华日报 、江苏省委研究室调查与研究相继报道和转发了相关经
4、验。 （一）责任主体深度参与强化了干部的执法意识 一方面，分类排查，梳理权力运行制约与监督风险。围绕税收执法权、行政管理权两个重点，对税收执法行为中存在的廉政风险进行全面梳理，登记备案，对内部行政行为潜在风险进行排查，提交党组民主审议。另一方面，分类管理，开展风险评估，建立层级考核体系，内容涉及征收、管理、稽查、行政等部门，部门之间共同参与、权力合理制衡、条块分层控制，通过指标比对和考核，基本实现了税收执法和行政管理由上级部门单向监控向多层次相互监控制约的转变。 （二）信息技术运用提升了科技防腐能力 依托现代管理技术，积极开发税务监管软件，提升内部监控水平，实现“以机器管人” ，先后研发了网上
5、办税、网上申报、税库银联网、企业财务报表数据采集、综合查询分析、行政办公管理等 6 大软件系统，建成了“电子办税服务厅” ，使纳税人通过互联网就能办理 95￥以上的涉税事宜，使所有办税事项按照岗责要求定向、限时处理，提升了监控效能。 （三）公开透明的阳光操作推进了标准化管理 全面导入 ISO9000 质量管理体系，对权力进行全面清理，通过流程再造，实行过程控制，明确 136 个岗位职权，制定行政类规范 25 个、流程 35 个，业务类规范 24 个、流程 90 个，将每个岗位的工作依据、权限、标准、责任和追究等进行细化量化，共排查廉政风险点 160 多条，完善制度 100 多项，增强了廉政风险
6、管理和控制的针对性和实效性。内部进行标准化管理的同时，在网站上对行政权力进行网上公开，内容涉及收费标准、办税时限、处罚标准、办税指南等 33 个大项，主动公开 250 条公文类政府信息，主动公开政府信息 321 条，公开手段的电子化率达 100%，有力推进纳服、征管和稽查系统的标准化管理。 （四）推行权力分解达到以权制权 通过权力的下放、分解、制衡，逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行新机制，税收征管上，实行“征收、管理、稽查”相分离，避免因权力集中、权责脱节而导致的腐败问题。选人用人上，做到推荐权、考察权、任用权相分离，坚持群众推荐、基层考察、组织任用，形成公平竞争。大宗
7、物品采购和基建项目安排上，实行“立项、审批、招标、实施”相分离，接受全局人员监督。 （五）内外监控渗透效应提高了税收执法成效 建立岗位质量标准管理、执法责任追究、社会外部监督“三位一体”的权力制约与监督体系，将廉政建设、文明创建、征收管理、信息化建设等 12 大类工作分解为 55 项指标，建立集“流程、责任、业绩、质量、评议、检查”为一体的量化考核制度体系，实行全面量化考核。严格社会外部监督，聘请了 209 名人大、政协、民主党派、新闻单位、企业代表作为特约监督员，对执法全过程进行监督。几年来，共追究违反内控制度 824 人，通报批评 93 人。 （六）江苏省淮安地税局权力运行制约与监督建设存
8、在的问题 因为受到内外部条件的制约，淮安地税局从机制运行的情况来看，还存在着一些问题。一是人员综合素质不高形成规范执法阻力。虽然许多税务干部通过后续教育获得高学历，但是税务干部知识结构、能力水平仍然不高，具备一定业务能力的人数不多，直接影响了税收执法权的规范实施。二是程序缺乏科学性制约广度。事后消极被动制约监督居多，事前积极主动制约监督过少，没有对行政权力的运行进行事前控制和过程控制。三是权力分解不合理提高执法风险。决策、执行、监督权力分离不够彻底，行政执法岗权力相对集中，决策失误责任不能量化，导致决策者风险提升，失误责任不能有效追究，不能有效发挥决策主体内部成员权力运行制约与监督的作用。四是
9、信息整合度不高影响深度。信息资源尚未实现有效的整合，各类系统平台多而杂，提供的信息零散，未能对其他部门的外部信息进行采集和共享，信息资源的整合和利用存在难度，影响了功能的全面发挥。五是责任追究缺失弱化力度。制度层面上，缺乏相配套的责任追究办法，对过错行为的责任追究难于从法律上找到依据，操作层面上，工作阻力较大，往往由于追究难而导致难以真正落实。 三、完善江苏省淮安地税局权力运行制约与监督机制的对策建议 （一）创新监控理念，突破部门利益局限。 按照“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的要求，通过创新理念，完善制度，充分发挥科技反腐在权力制约和监督中的积极作用，建立健全决策权、执行权、监督权
10、既相互制约又相互协调的地税机关权力运行制约与监督机制，要敢于突破个人和部门利益局限，充分尊重和相信纳税人，最大限度地方便纳税人，勇于突破传统，打破常规，创新思路，大胆变革，主要是破除有罪推断，先入为主的观念，破除以管理者自居、唯我独尊的观念，破除以堵为主忽视预防的观念。 （二）减少和规范行政审批，推动机关职能转变 加快行政审批制度改革，以优化公共服务为方向，以建设公共服务型政府部门为目标，依法对行政审批项目实行动态管理，该取消的坚决取消，该规范的严格监管，最大限度地为人民群众提供优质公共服务。创新行政管理手段，积极发展电子政务，加强规范化管理，使政府的监管工作更加严密、规范，服务更加快捷、高效
11、，优化工作流程，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，减少审批层级，优化工作流程，缩短办事时限，使行政机关和行政相对人双向减负。 （三）突出权力制衡，推动权力公开规范运行 一方面强化权力运行从上而下的纵向制约与（下转第 214 页） （上接第 212 页）监督。分级准确定位税务部门的权责，明确权力和权利边界，严禁越权行为，自觉维护税务机关和税务人员的权利，抓好领导岗位、中层岗位和其他重要岗位三个层次的权力制约，认真落实“一岗两职”的规定。另一方面强化权力运行的横向制约与监督。通过优化流程、规范程序，重新配置权力，构建全系统岗责体系，对税收执法权运行的廉政风险点进行分项评估，对税收自由裁量权
12、和执法风险较大的重点环节的权力进行集中或分解，加强后续管理，形成具有内在约束力的业务流程。 （四）坚持制度创新，构建权力运行制约与监督建设的长效机制 注重长效机制建设，做到“以制度管干部，靠机制促落实，用机器来把关” ，制定“监督制度执行的制度” ，将工作重心放在对税收权力运作全过程、全方位的监控管理上，将监督直接切入到在每个环节、每个岗位的税务干部上，使每个工作环节都有章可循，明确岗位责任和惩罚措施，确保制度的刚性和执行力，大胆地进行组织体系创新，依据专业化、流程化、系统化的理论，突出专业化职能，要通过制度创新，改变过去领导管人的状况，实现制度管人，按章办事。 （五）加大监督力度，发挥监督的
13、约束功效 健全内部执法监督机制，加强事前、事中、事后监督管理，强化源头控制，进行权力分解，完善控权手段，将各类权力运行纳入信息化管理，实时监督、控制和综合分析，发现问题，随时整改，注重责任的落实。健全外部执法监督机制，将所有税收法律、法规、规章、规范性文件及地税机关的办事流程公之于众，增强税收执法权的透明度，使纳税人充分了解税收执法的依据和执法过程。建立多渠道的纳税争议解决机制，完善相关制度，畅通纳税人申诉和投诉途径，完善评议-反馈-整改的机制，形成权力制约合力。加强舆论监督的作用，主动接受社会团体的监督，依托注册税务师管理中心、税务代理机构等，为纳税人权利救济提供服务和帮助，减少权力寻租，完
14、善权利对权力的制约机制。 参考文献： 1法孟德斯鸿.论法的精神M.商务印书馆，1982. 2胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗R.在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告. 3胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为 全面建成小康社会而奋斗R.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告. 4杜力夫.权力监督与制约研究M.吉林人民出版社，2004. 5吴振钧.权力监督与制衡M.中国人民大学出版社，2008. 6孙比.提高当前税收行政执法水平对策研究J.税务研究，2006（6）. 7李小平，朱珊.税收执法风险防范与控制M.江苏人民出版社，2009. 8陈国权，曹伟.权力制约监督的制度功能与现实意义J.社会科学战线，2011（9）. 作者简介：封颖，扬州大学商学院 2008 级公共管理 MPA 研究生在读。
